Odpowiedzialność obiektywna nie taka obiektywna

Ostatnio miałem okazję zapoznać się z bardzo ciekawym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (II GSK 3449/15) dotyczącym zasady trwałości projektów czy też inaczej – zakazu zasadniczej modyfikacji, w którym sąd w sposób wręcz wzorcowy podszedł do tematu, a uzasadnienie tego wyroku warte jest szerszego omówienia, gdyż przede wszystkim pod względem warsztatowym jest tak napisane, że aż chciałoby się, aby tak wyglądało każde uzasadnienie.

Pacjent pod kroplówką
Beneficjent (zakład medyczny) wystąpił o dofinansowanie projektu w ramach konkursu organizowanego przez Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (CSIOZ). W konkursie do dofinansowania wyłaniane były projekty w zakresie zakupu specjalistycznych środków transportu sanitarnego (ambulansów) wraz z wyposażeniem na potrzeby specjalistycznych i podstawowych zespołów ratownictwa medycznego. W ramach projektu beneficjent dokonał m.in. zakupu dwóch specjalistycznych ambulansów. Po zakończeniu realizacji projektu już w tzw. okresie trwałości beneficjent przestał udzielać świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na niepodpisanie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Ze względu na ten stan CSIOZ zdecydował się wezwać do zwrotu środków beneficjenta twierdząc, że ten dopuścił się zasadniczej modyfikacji projektu. Zdaniem organów brak udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z oddziałem wojewódzkim NFZ (lub udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie innych tytułów w rodzaju odpowiadającym zakresowi projektu) w okresie 5 lat od zakończenia realizacji projektu stanowi jego zasadniczą modyfikację w rozumieniu art. 57 rozporządzenia 1083/2006. Zakupione przez beneficjenta ambulanse, zgodnie z projektem, miały być wykorzystywane w ramach państwowego systemu ratownictwa medycznego, na podstawie umowy z publicznym płatnikiem. Brak kontraktu na udzielanie tych świadczeń stanowił podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie i jednocześnie domagania się zwrotu środków, w związku z tym, że jednym z kluczowych warunków udziału w konkursie było przedstawienie dokumentu potwierdzającego udzielanie przez zakład opieki zdrowotnej, którego projekt dotyczy świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych z budżetu państwa, z części, której dysponentem jest właściwy wojewoda.

Beneficjent argumentował, że nieprzyznanie kontraktu przez NFZ było wynikiem błędu, przy czym zaskarżył decyzję o nieprzyznaniu mu kontraktu na świadczenie opieki medycznej. Zdaniem organów jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji Prezesa NFZ, wskutek której beneficjent został pozbawiony kontraktu, nie wywołało, skutku w postaci podpisania umowy z beneficjentem i udzielania przez niego świadczeń zdrowotnych, a tym samym ambulanse nie były przez niego wykorzystywane zgodnie z celem projektu. Wreszcie, zdaniem organów odpowiedzialność beneficjenta za utrzymanie projektu wynikająca z zasady trwałości ma charakter obiektywny, niezależny od przyczyn jej nieutrzymania.

Beneficjent zaskarżył negatywne decyzje o zwrocie środków do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nie podzielił jego stanowiska, potwierdzając, że odpowiedzialność za niezachowanie trwałości projektu ma charakter obiektywny i oddalił skargę. Sąd I instancji – podzielając dokonaną przez organy wykładnię art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 – opowiedział się za obiektywnym charakterem odpowiedzialności, przy ocenie której przyczyny zaprzestania działalności przez beneficjenta, w tej sprawie zakładu medycznego, nie są prawnie relewantne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że „zachowanie wkładu funduszy” uzależnione jest jedynie od braku zasadniczej modyfikacji projektu w okresie trwałości; brak winy uprawnionego zakładu w niezachowaniu trwałości projektu, jak też działanie podmiotu trzeciego powodujące zaniechanie świadczenia usług medycznych na podstawie kontraktu z publicznym płatnikiem nie ma istotnego znaczenia dla odpowiedzialności uprawnionego zakładu. Od tego wyroku beneficjent złożył skargę kasacyjną do NSA.

Tako rzecze Zaratustra
Wyrok NSA w tej sprawie odnosi się do kwestii obiektywnego charakteru odpowiedzialności beneficjenta. Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu istota sporu na gruncie tego przepisu, w niespornym w tej sprawie stanie faktycznym, sprowadza się do tego, czy przyczyny zaprzestania świadczenia przez zakład opieki zdrowotnej usług medycznych na podstawie kontraktu z publicznym płatnikiem – co z kolei warunkowało przyznanie dofinansowania – mają istotne prawne znaczenie dla zachowania trwałości tego projektu.

NSA zwrócił uwagę, że co do zasady zwrot środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami czy w sposób niezgodny z przeznaczeniem oparty jest na obiektywnych przesłankach, tj. niezależnych od okoliczności, w których doszło do naruszenia warunków dofinansowania. Zatem w procesie oceny normatywnych przesłanek zwrotu przyznanej pomocy ze środków publicznych nie mają znaczenia okoliczności faktyczne wskazujące na brak winy uprawnionego w zaistnieniu naruszenia prawa, skutkującego żądaniem zwrotu dofinansowania. Jednakże z drugiej strony NSA wskazał, że niekiedy jednak – pomimo przyjmowania obiektywnej koncepcji odpowiedzialności administracyjnej w tej kategorii spraw – prawodawca unijny łagodzi w ściśle określonych sytuacjach i pod warunkiem wąskiego interpretowania wyjątków od tak ukształtowanej odpowiedzialności, skutki prawne naruszenia warunków realizacji projektów dofinansowanych z budżetu poszczególnych funduszy unijnych.
W tym kontekście NSA zwrócił uwagę, że obiektywny charakter odpowiedzialności wynikający z art. 57 rozporządzenia 1083/2006 został zmodyfikowany nowelizacją tego przepisu, która wprowadziła zmianę zwalniającą beneficjentów z odpowiedzialności w przypadkach w których zaprzestanie działalności produkcyjnej było spowodowane upadłością nie wynikającą z czynów niezgodnych z prawem. Powyższe dowodzi zdaniem NSA liberalizacji podejścia prawodawcy unijnego do zwrotu środków unijnych w przypadku naruszenia tych przepisów, nie będącego wynikiem niezgodnych z prawem działań uprawnionego podmiotu do wsparcia. Przy tak ukształtowanej regulacji prawnej w zakresie znacznej modyfikacji operacji i jej skutków nie da się już, zdaniem NSA, obronić poglądu, że prawodawca unijny nie przewiduje żadnych odstępstw od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej. Istotnym jest zatem ustalenie zakresu odstępstw od stosowania przepisów regulujących zasadę trwałości operacji, co wiąże się z ustaleniem sytuacji, w których pomimo znacznej modyfikacji projektu nie będzie zachodzić obowiązek zwrotu przyznanej pomocy.
NSA zwrócił też uwagę, że pojęcie „zaprzestanie działalności produkcyjnej spowodowane upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa”, obejmujące na gruncie analizowanej regulacji również świadczenie usług, należy rozumieć jako stan faktyczny, polegający na utracie płynności finansowej i mający charakter niezawiniony, nie zaś wyłącznie stan upadłości przedsiębiorcy w myśl wewnętrznej regulacji poszczególnych państw członkowskich. Pojęcie to ma bowiem w jego ocenie autonomiczne znaczenie, oderwane od regulacji krajowych. Powyższy wniosek został przez NSA drobiazgowo uargumentowany odwołaniem m.in. do różnych wersji językowych rozporządzenia 1083/2006.

NSA uznał także za uzasadnione odwołanie się do wyroku TSUE z dnia 14 listopada 2013r. w sprawie C-388/12, wskazując, że wyrok ten dotyczył podobnej sprawy, przy czym TSUE w swoim wyroku nakazał z jednej strony oceniać leżące u podstaw modyfikacji czynniki stanowiące jej przyczynę, a z drugiej zwrócił uwagę, że modyfikacja ma miejsce jedynie wówczas, gdy zmniejsza znacznie możliwość zrealizowania za pomocą tego działania przypisanego mu celu, jednakże okoliczność, że różnego rodzaju elementy składowe danego działania zostały w pewnym stopniu zmienione pod względem ilościowym, nie może sama w sobie zostać uznana za mającą rozstrzygające znaczenie.
Powyższe rozważania doprowadziły NSA do wniosku, że w okolicznościach sprawy zmiana ukształtowanego umową o dofinansowanie stosunku prawnego spowodowana została nadzwyczajnymi okolicznościami, których uprawiony do wsparcia nie mógł przewidzieć, ani im zapobiec nawet przy dochowaniu należytej staranności i przezorności. NSA zwrócił uwagę, że błąd komisji konkursowej NFZ, który spowodował nieprzedłużenie kontraktu z beneficjentem pozostawał poza jakąkolwiek wolą i decyzją beneficjenta i był wynikiem – stwierdzonego odpowiednim orzeczeniem – wadliwego działania komisji konkursowej w postępowaniu w sprawie udzielenia kontraktu na świadczenie usług.

Wnioski
Powyższy wyrok, który przede wszystkim jest znakomity pod względem warsztatowym i tu trzeba oddać honory sędzi sprawozdawcy Ewie Cisowskiej – Sakrajda, stanowi jednocześnie wskazówkę dla instytucji i beneficjentów. Odpowiedzialność obiektywna beneficjentów doznaje wyłomu a instytucje nie mogą całkowicie abstrahować od przyczyn niedochowania zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie. Jeżeli przyczyny te są od beneficjenta niezależne to przypisywanie pełnej odpowiedzialności beneficjentom jest nieuzasadnione w reżimie przepisów unijnych dotyczących zwrotu środków.

Co istotne, o tym że nie sposób odpowiedzialności beneficjentów postrzegać jako obiektywnej przemawia również sama forma udzielenia dofinansowania beneficjentom. Umowa o dofinansowanie, bo na taką przecież formę udzielenia dotacji, zdecydował się ustawodawca, ma charakter cywilnoprawny i zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów powszechnych ocena wykonania lub niewykonania wynikających z niej zobowiązań powinna opierać się również o przepisy prawa cywilnego, w tym m.in. także w zakresie winy. Całkowity brak oceny tej przesłanki powodowałby, że w praktyce odpowiedzialność beneficjentów za realizację projektu byłaby odpowiedzialnością gwarancyjną – zupełnie niezależną od ich wiedzy, a także od przyczyn, dla których dana umowa nie została w pełni zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, że przy tak złożonych przedsięwzięciach gospodarczych, jakie często są przedmiotem unijnych projektów, takie traktowanie tych projektów byłoby zwyczajnie niesprawiedliwe. Zresztą bogate orzecznictwo przede wszystkim sądów powszechnych (o czym więcej tutaj) i Sądu Najwyższego (o czym pisałem m.in. w tym miejscu), pokazuje wyraźnie, że przyczyny niedochowania zobowiązań wynikających z umów o dofinansowanie nie tylko nie są bez znaczenia dla oceny odpowiedzialności beneficjentów, ale mają znaczenie dla oceny tej odpowiedzialności znaczenie kluczowe.

Sądy administracyjne nie powinny zapominać również o tym elemencie w postępowaniach dotyczących zwrotu środków, tym bardziej, że przecież z umowy o dofinansowanie wywodzą się tzw. „inne obowiązujące procedury”, których naruszenie jest jedną z przesłanek zwrotu środków wskazanych w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Pomijanie charakteru umów o dofinansowanie i ich zakorzenienia w przepisach prawa cywilnego przez sądy administracyjne, przy jednoczesnym odwoływaniu się do nich dla konkretyzacji naruszonych obowiązków stanowi wyraźną niekonsekwencję.

Na zakończenie warto przypomnieć, że niezależnie od oceny charakteru odpowiedzialności beneficjentów, wsparciem dla nich w procedurach zwrotowych jest również zasada proporcjonalności, która jest powszechnie stosowanym instrumentem przez Komisję Europejską, w sytuacjach w których dana sankcja jawi się jako niesprawiedliwa. Zasada proporcjonalności, w połączeniu z innymi ogólnymi zasadami takimi jak zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także zasada pewności prawa nie powinny być pomijane w procedurach zwrotowych i w ocenie prawidłowości ich stosowania przez sądy.