Wyczerpanie alokacji przed Trybunałem Konstytucyjnym

Jakiś czas temu we wpisie Wyczerpanie alokacji jako przyczyna odmowy dofinansowania sygnalizowałem temat potencjalnej niekonstytucyjności przepisów ustawy wdrożeniowej. Jak się okazuje temat może być proroczy;) Tak się bowiem składa, że sprawą wyczerpania alokacji zajmie się Trybunał Konstytucyjny. Skargę konstytucyjną, której przedmiotem jest właśnie konstytucyjność przepisów pozwalających instytucji pozostawić bez rozpatrzenia protest w trakcie procedury odwoławczej a sądowi stwierdzić jedynie niezgodność z prawem oceny bez kierowania sprawy do ponownego rozpoznania miałem przyjemność złożyć w imieniu Klienta już jakiś czas temu. Latem tego roku Trybunał Konstytucyjny ostatecznie przyjął ją do rozpoznania.

Stan faktyczny sprawy w dużym skrócie przedstawiał się w ten sposób, że protest Klienta, właśnie z uwagi na wyczerpanie alokacji, został pozostawiony bez rozpatrzenia a sąd potwierdził niezgodność z prawem oceny, ale nie skierował sprawy do ponownego rozpoznania. Do wyczerpania alokacji doszło oczywiście w trakcie procedury odwoławczej, dodam jeszcze, że gdyby nie wadliwa ocena projektu – co zostało ostatecznie stwierdzone przez sąd – projekt Klienta miałby dużą szansę graniczącą z pewnością na podpisanie umowy o dofinansowanie – wady dotyczyły bowiem ostatniego etapu oceny merytorycznej.

Wątpliwości co do konstytucyjności przepisów zdążył podzielić już jeden z konstytucyjnych organów – Rzecznik Praw Obywatelskich, który w swoim stanowisku podzielił wszystkie zarzuty podnoszone w skardze. Również sam Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował w jednym z postanowień, że dostrzega problem konstytucyjny w przepisach zastosowanych w sprawie skarżącej. Co ciekawe o tym, że problem może mieć charakter konstytucyjny informowaliśmy jeszcze na etapie postępowania sądowo-administracyjnego wnioskując do NSA o zadanie Trybunałowi pytania prawnego w tym przedmiocie. Niestety jednak na tamtym etapie NSA nie zdecydował się skierować sprawy do TK. Cała dokumentacja sprawy jest dostępna na stronie Trybunału Konstytucyjnego.

Na czym polega problem?
Tak jak sygnalizowałem w poprzednim wpisie kluczowym problemem jest według mnie przede wszystkim postawienie w gorszej sytuacji tych wnioskodawców, których wnioski zostały źle ocenione przez instytucje i którzy zostali zmuszeni do skorzystania z procedury odwoławczej w stosunku do tych wnioskodawców, którzy od razu otrzymali pozytywną ocenę. Ustawodawca od początku przedkładał i przedkłada szybkość wydatkowania środków ponad prawidłowość ich wydatkowania, co pokazuje właśnie omawiana sytuacja. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie dobry projekt, który wskutek błędu oceniających nie dostaje od razu pozytywnej oceny i równolegle gorszy projekt, który równolegle taką ocenę dostaje zamykając de facto temu pierwszemu drogę do dofinansowania.

Dla przypomnienia problem wyczerpania alokacji dotyczy niemożności podpisania umowy o dofinansowanie z beneficjentem, który uzyskał (lub uzyskałby) pozytywną ocenę projektu w wyniku procedury odwoławczej, ale wskutek wyczerpania alokacji na działanie lub priorytet nie mógł podpisać umowy. Taką sytuację umożliwiają przepisy obecnej ustawy wdrożeniowej art. 65 ustawy wdrożeniowej – zgodnie z którym procedura odwoławcza nie wstrzymuje podpisywania umów z innymi wnioskodawcami oraz art. 66, zgodnie z którym w sytuacji wyczerpania alokacji w trakcie procedury odwoławczej protest wnioskodawcy pozostawia się bez rozpatrzenia a sąd administracyjny nie może skierować sprawy do ponownego rozpoznania poprzestając jedynie na ewentualnym stwierdzeniu niezgodności tej oceny z prawem. Tym samym ewentualna procedura odwoławcza i sądowo – administracyjna w przypadku wyczerpania alokacji może skończyć się co najwyżej jedynie moralnym zwycięstwem wnioskodawcy. Skarga konstytucyjna dotyczy przy tym przepisów poprzedniej ustawy wdrożeniowej, ale zacytowane wyżej przepisy nowej ustawy mają w zasadzie identyczną treść.

Co najmniej kilkukrotnie na blogu omawiałem już poglądy sądów, z których wyraźnie wynikało, że szybkość działania nie jest wartością, dla której można poświęcać inne kardynalne wartości zwłaszcza konstytucyjne. W przypadku wyczerpania alokacji problem jest o tyle istotny, że nie tylko samo to pojęcie jest nieostre, ale też stan związany z wyczerpaniem alokacji jest zmienny, a także w żaden sposób nie tłumaczy odmowy udzielenia dofinansowania na rzecz dobrego projektu. Co więcej, w mojej ocenie jest to kolejna regulacja ustawowa, która ma ułatwiać życie wyłącznie instytucjom przerzucając na wnioskodawców całkowicie ciężar błędów i nieprawidłowości po stronie ekspertów oceniających wnioski.

Ta ostatnia kwestia zasługuje według mnie na szczególne podkreślenie – przerzucenie całego ciężaru błędu organizatora konkursu (a za taki uznać należy wadliwą negatywną ocenę projektu) na jego uczestnika śmiało możnaby porównać do sytuacji gracza w totolotka, który wybrał właściwe liczby, ale nie wygrał losowania tylko dlatego że jedna z kulek była źle wyważona albo losowanie było ustawione itp. Argumentacja instytucji w takiej sytuacji sprowadza się zaś do twierdzenia – nieważne, że powinien był wygrać ten pierwszy i tak w międzyczasie drugi z graczy już dostał te pieniądze a my musimy się spieszyć z ich wydawaniem. Sprowadzenie problemu do takiego prostego przykładu wg. mnie pokazuje, że ewidentnie mamy tutaj do czynienia ze skrajną niesprawiedliwością, dodatkowo prowadzącą potencjalnie do udaremnienia innej, daleko ważniejszej wartości, niż szybkość wydatkowania środków, a mianowicie wyboru do dofinansowania rzeczywiście najlepszych projektów. Przeciwnie do gracza w totolotka wnioskodawcy wkładają całą masę pracy w przygotowanie projektów i jest to nie tylko praca związana z opracowaniem samej dokumentacji konkursowej, ale też podejmowanie często strategicznych czy biznesowych decyzji co do dalszego rozwoju przedsiębiorstwa. Co istotne przy tym takiego rozwiązania jak zaproponowane przez ustawodawcę wcale nie narzucają przepisy unijne.

Trybunał na ratunek
O tym że problem może nie mieć charakteru marginalnego przekonują statystyki z poprzedniego okresu programowania, o których wspominałem w poprzednim wpisie dotyczącym wyczerpania alokacji. Zgodnie z danymi Ministerstwa Rozwoju w latach 2008-2014 pozostawiono bez rozpatrzenia ok. 5 tys. protestów. Oczywiście pytanie jak wiele z nich z powodu wyczerpania alokacji. Niemniej jednak tajemnicą poliszynela jest, że problem urósł znacząco pod koniec poprzedniej perspektywy, kiedy to zasada szybkości kazała organizatorom wydatkować ostatnie środki, a z uwagi na dużą liczbę protestów wiele z nich po prostu przetrzymano do wyczerpania alokacji…
W każdym razie statystyka wskazuje, że nie mamy do czynienia jedynie z problemem marginalnym, a skoro tak to można pokusić się o pytanie czy taka regulacja nie jest przypadkiem problemem systemowym uzasadniającym nałożenie korekty na cały program.

Zarzuty skargi koncentrują się na etapie przedsądowym tj. rozstrzygnięciu instytucji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia na etapie rozpoznania protestu. W tej sytuacji ewidentnie nie dochodzi do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, przy czym merytoryczne rozpoznanie sprawy to również prawo do skierowania danego środka do dalszego etapu oceny i ew. otwarcie drogi do podpisania umowy o dofinansowanie. Podobna sytuacja ma miejsce na etapie sądowym gdzie ustawodawca stwierdził wprawdzie, że – w przypadku wyczerpania alokacji – sąd administracyjny może ocenić czy ocena była zgodna z prawem, natomiast w przypadku jej niezgodności nie może już skierować sprawy do instytucji celem podpisania umowy. Takie orzeczenie sądu ma zatem tylko wymiar symboliczny, a zainteresowany wnioskodawca – z przyczyn od siebie zupełnie niezależnych a leżących całkowicie po stronie instytucji – zostaje w efekcie pozbawiony skutecznego środka odwoławczego. Skuteczny środek to niewątpliwie taki, który nie tylko pozwala zakwestionować ocenę, ale osiągnąć założony cel – celem protestujących nie jest natomiast moralne zwycięstwo przed sądem, ale doprowadzenie do zawarcia umowy. Wydaje się, że ten ostatni aspekt zupełnie umknął ustawodawcy przy konstruowaniu kwestionowanych przepisów. Na prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy czy prawo dostępu do sądu składa się przede wszystkim prawo do skutecznego środka odwoławczego – a ten aspekt został przez ustawodawcę w całości pominięty, poprzez stworzenie przepisów, których znaczenie ma jedynie charakter fasadowy.