Przypowieść o ugodach – a w zasadzie ich braku…

W ostatnich dniach szeroko komentowana była propozycja wprowadzenia do ustawy o finansach publicznych przepisu przewidującego możliwość zawarcia ugody przez jednostki sektora finansów publicznych.

Wokół tej propozycji trwa bardzo ożywiona dyskusja, polecam jej śledzenie bezpośrednio na stronie RCL-u. Nie chcąc wchodzić w szczegóły, co do zasady muszę opowiedzieć się za samą ideą zawierania ugód przez podmioty z sektora publicznego. Niestety powiedzieć, że taka forma załatwiania spraw spornych jest rzadkością byłoby eufemizmem. Generalnie zarówno Skarb Państwa, jak i państwowe osoby prawne, ale również samorządy bronią się rękami i nogami przed zawieraniem ugód. Istotną barierą psychologiczną dla urzędników decydujących w tych sprawach jest wiszący nad głową miecz Damoklesa w postaci odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jeżeli dodamy do tego kwestię braku osobistej identyfikacji decydentów z interesem klienta (czyli reprezentowanego podmiotu) i tym samym dążenia do oszczędzenia mu dodatkowych kosztów i czasu związanych z potencjalnie bezowocnym procesem nie dziwi, że ugody z podmiotami publicznymi są obecnie tak rzadkie.

Przepis art. 54a ma dotyczyć zarówno ugód sądowych, jak i pozasądowych. W tym kontekście warto pamiętać, że warunkiem skuteczności ugody sądowej jest jej zatwierdzenie przez sąd, co jest niemożliwe w przypadkach gdy ugoda jest sprzeczna z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierza do obejścia przepisów prawa. Zatwierdzenie przez sąd ugody sądowej przybiera zatem postać postanowienia, w ramach którego sąd powinien wypowiedzieć się co do powyższych kryteriów. Również jednak ugoda pozasądowa może być oceniana przez sąd, w sytuacji kiedy do jej zawarcia dochodzi w trakcie postępowania, a jej rezultatem jest m.in. cofnięcie pozwu.

Po tym krótkim wstępie chciałem omówić jedną z ugód, które udało się podmiotowi publicznemu zawrzeć z podmiotem prywatnym, a mianowicie ugody pomiędzy Fundacją Lux Veritatis („Fundacja„) a Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej („Fundusz„). Parę miesięcy temu przez media przetoczyła się dyskusja dotycząca zasadności zawarcia ugody w tej sprawie i typowo politycznej motywacji, która temu przyświecała. Tymczasem, jak się okazuje, akurat za zawarciem ugody w tej sprawie w sposób wyraźny przemawiały interesy Funduszu. Roszczenie Fundacji bowiem, przynajmniej na tym etapie sprawy na którym ugoda została zawarta, było więcej niż uzasadnione – co wyraźnie pokazuje postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie umarzające postępowanie w sprawie w związku z zawarciem ugody pozasądowej. Nie chcę streszczać tu wyjątkowo obszernego uzasadnienia postanowienia, niemniej jednak w mojej ocenie jest to jedna z bardziej istotnych spraw dotyczących sporów o należne środki publiczne, dlatego pokrótce chociaż przedstawię osnowę sporu.

Diabeł tkwi w szczegółach
Przede wszystkim trzeba podkreślić, że spór sądowy, który zainicjowany został przez Fundację trwał prawie siedem lat i dotyczył wypłaty odszkodowania w wysokości niespełna 28 mln zł. Spór powstał na kanwie umowy dotacji, którą Fundusz zobowiązał się przekazać na realizację projektu polegającego na odwiertach geotermalnych, przy czym Fundusz zobowiązał się do udzielenia, pod warunkami określonymi w umowie, dotacji na kwotę ponad 12 mln zł. Dotacja (przyznana jeszcze w 2007 r.) nie została ostatecznie udzielona z tego względu, że zdaniem nowego kierownictwa Funduszu beneficjent naruszyć miał harmonogram inwestycji, a dodatkowo nie przedstawiał stosownych wyjaśnień dotyczących projektu. Dodać przy tym należy, że umowa w zakresie m.in. kwoty dotacji i harmonogramu rzeczowo – finansowego była aneksowana, przy czym w efekcie podpisania tego aneksu kwota dotacji została zwiększona do 27 mln zł (a intensywność wsparcia do ponad 90% kosztów), a harmonogram przedsięwzięcia przedłużono. Aneks był zawarty pod warunkiem zawieszającym w postaci dostarczenia Funduszowi dokumentów mających na celu wykazanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu i prawa własności do budynku, które miały stanowić przedmiot zabezpieczenia roszczeń Funduszu (w miejsce dotychczas obowiązującego weksla in blanco). Dokumenty powyższe miały być dostarczone do 31 stycznia 2008 r. i w tym też terminie Fundacja dostarczyła odpis z księgi wieczystej nieruchomości, z którego wynikało, że na prawie użytkowania wieczystego i prawie własności budynków wpisano hipotekę na rzecz Funduszu. Następnie Fundusz w maju 2008 r. poinformował Fundację, że uznał aneks za nieważny z uwagi na nieważność zastrzeżonego w aneksie warunku zawieszającego z tego względu, że Fundacji nie przysługiwał tytuł prawny do budynków usytuowanych na nieruchomości, na której miała zostać ustanowiona hipoteka, a nadto nie przedłożyła ona zgody właściciela na ustanowienie zabezpieczenia (pomimo tego, że do ustanowienia zabezpieczenia doszło co potwierdzał wpis w księdze wieczystej). W konsekwencji stwierdził, że Fundacja w sposób nieprawidłowy realizuje umowę i wypowiedział ją powołując się m.in. na niezgodność realizacji projektu z pierwotnym harmonogramem.

Nielojalność kontraktowa – w ósmym kręgu piekła
Sąd, zgodnie z art. 203 KPC, poddał ocenie oświadczenie powoda o cofnięciu pozwu zawarte w ugodzie, przy czym, jak zauważył, oceniając czy ugoda spełnia przesłanki do jej zatwierdzenia (czy jak to było w tym przypadku do umorzenia postępowania), nie można abstrahować od oceny przeprowadzonych w danym postępowaniu dowodów. W związku z powyższym w postanowieniu o umorzeniu postępowania przeprowadził szeroką analizę stanu sprawy stwierdzając m.in., że rozwiązanie umowy o dofinansowanie przez Fundusz było bezprawne, a twierdzenia o nieważności całego aneksu z uwagi na nieważność warunku bezpodstawne. Sąd stwierdził przy tym, że wypełnienie przez Fundację warunku niemożliwego nie może skutkować dla niej negatywnymi konsekwencjami, skoro doszło do ustanowienia zabezpieczenia na rzecz Funduszu. Dlatego też zdaniem sądu, pozostałe postanowienia aneksu, w tym zmieniony harmonogram rzeczowo – finansowy pozostawały ważne, zgodnie z art. 58 § 3 Kodeksu cywilnego.

Sąd podkreślił przy tym, że Fundusz wykazał się wyjątkową nielojalnością kontraktową w stosunku do Fundacji, twierdząc że powinna ona była realizować projekt zgodnie z pierwotnym harmonogramem, nie zaś tym, który został zmieniony aneksem. Dodatkowo, niezależnie od tej kwestii, sąd zwrócił uwagę, że strony dopuszczały zmiany harmonogramu rzeczowo – finansowego, w związku z powyższym odmowa wyrażenia zgody na zmianę harmonogramu, którą Fundacja motywowała harmonogramem prac ustalonym z wykonawcą odwiertów, a która nie została poparta dostatecznym uzasadnieniem stanowiła kolejny wyraz jego nielojalności kontraktowej, a dodatkowo, w ocenie sądu, nadużycie prawa podmiotowego.

W konsekwencji sąd stwierdził, że wypowiedzenie umowy przez Fundusz, w związku z tym, że nie zawierało okoliczności faktycznych je uzasadniających, było sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i ustalonymi zwyczajami.

Następnie sąd przeszedł do prawnej kwalifikacji stanu faktycznego, stwierdzając, że podstawą roszczenia powoda jest art. 471 Kodeksu cywilnego, a co za tym idzie, że Fundusz był zobowiązany do uregulowania szkody wynikającej z niewykonania zobowiązania. Bardzo ciekawe rozważania dotyczyły natomiast samej szkody. Mianowicie w ocenie sądu dofinansowanie, o które wystąpiła Fundacja w realiach sprawy stanowiło szkodę w postaci damnum emergens (czyli straty), przy czym oceniając czy kwota dotacji weszłaby do majątku Fundacji sąd uznał, że projekt pomimo wypowiedzenia umowy został zrealizowany, wydatki poniesione, a jego główny cel w postaci efektu ekologicznego osiągnięty, a tym samym gdyby nie rozwiązanie umowy dotacja weszłaby do majątku Fundacji. Co ciekawe sąd uznał, że zarzuty Funduszu dotyczące prawidłowości dalszej realizacji projektu (już po wypowiedzeniu umowy) są bezprzedmiotowe skoro na własne życzenie wyłączył się on z dalszego udziału w jego realizacji. W konsekwencji powyższych ustaleń sąd uznał, że ugoda pozasądowa zawarta przez strony nie narusza przepisów prawa, a także zasad współżycia społecznego i umorzył postępowanie.

Inni szatani byli tutaj czynni?
Sprawa Fundacji pokazuje jak wiele jeszcze nauki przed wszystkimi dysponentami środków publicznych, w zakresie prawidłowego ich wykorzystania, w tym nadal bardzo egzotycznej dla wielu urzędników koncepcji współpracy z beneficjentami przy realizacji projektów. Na marginesie w jednej z prowadzonych przeze mnie spraw spotkałem się nawet z poglądem urzędnika, że jego instytucja nie ustanawia opiekunów projektów, ponieważ mogliby oni „zaprzyjaźnić się z beneficjentami” (sic!).

Niezależnie bowiem od tego jaki podmiot korzysta ze środków publicznych organy udzielające dofinansowania powinny wszystkie podmioty traktować jednakowo, w tym w zakresie standardów współpracy przy realizacji umów. Stąd zatem już sam fakt tego, że Fundusz w sposób arbitralny odmawiał przedłużenia harmonogramu projektu, w sytuacji w której – na co zwracali uwagę jego pracownicy – standardem w zakresie współpracy z innymi beneficjentami była daleko posunięta przychylność w tym zakresie, stanowi o rażącym naruszeniu lojalności kontraktowej. Oczywiście zdecydowaną patologią, zakładając, że to prawda, byłaby sytuacja, gdyby rozwiązanie umowy z Fundacją było faktycznie motywowane politycznie. Nie sposób bowiem przyjąć, abstrahując od tego czy Fundacja miała prawo otrzymać dofinansowanie (w związku z tym, że Fundusz nie formułował w tym zakresie zarzutów nie było to przedmiotem postępowania przed sądem), aby takie postępowanie mieściło się w ramach jakichkolwiek standardów. Niestety tajemnicą poliszynela jest, że tego rodzaju zachowania dotyczące czy to przyznawania czy rozliczania środków publicznych obowiązują przy realizacji wielu umów.

Trzy grosze o pomocy publicznej
Last but not least przy rozważaniu systemowego podejścia do ugód zawieranych przez podmioty publiczne należy pamiętać o kwestii pomocy publicznej. W Komunikacie Komisji Europejskiej dotyczącym pomocy państwa zwraca się uwagę, że pomoc państwa może wystąpić (w odniesieniu do ugód zawieranych przez organy podatkowe) m.in. w sytuacji, gdy na podstawie takiej ugody kwotę podatków znacznie obniżono bez wyraźnego uzasadnienia lub obniżono ją w sposób nieproporcjonalny do korzyści podatnika. Chociaż Komunikat odnosi się wprost tylko do ugód podatkowych, również inne ugody np. kończące spory o dotacje z instytucjami mogą zawierać element pomocy publicznej, dlatego też tym bardziej istotne jest, aby kryteria zawierania takich ugód przez podmioty publiczne były przejrzyste, a samo zawarcie ugody poprzedziła rzetelna ocena po stronie instytucji publicznej.

Na zakończenie – rozgrzeszenie z ugody
Jak pokazuje omówiony wyżej przykład Fundacji zawsze jest dobra pora na ugodę dla administracji, o czym warto pamiętać nie tylko w sytuacji „zaprzyjaźnionych” partnerów. Z zadowoleniem można zatem przywitać propozycję zmierzającą do zachęcenia sektora publicznego do zawierania ugód. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozważając taką ugodę podmiot publiczny, podobnie zresztą jak podmiot prywatny, powinien ocenić ryzyko ewentualnej przegranej. O ile jednak w przypadku podmiotu prywatnego za taką oceną przemawia oczywisty interes ekonomiczny, to już dla podmiotu publicznego potencjalna korzyść ekonomiczna (np. oszczędzenie dalszych kosztów) płynąca z ugody nie jest tak oczywista. Niewątpliwie istotną rolę przy „rozgrzeszeniu” organów administracji z zawartej ugody pełnią – tak jak w omawianym wyżej przykładzie – sądy. Opublikowanie obszernego postanowienia sądu w sprawie Fundacji na pewno przyczyniło się do wygaszenia dyskusji wokół „politycznej” motywacji związanej z zawarciem ugody. Dlatego też być może nie od rzeczy byłoby wyposażenie sądów w kompetencję do zatwierdzania ugód (np. rozbudowując odpowiednio postanowienia KPC dotyczące zawezwań do prób ugodowych) – w oparciu o analogiczne kryteria jak w przypadku ugód sądowych – zawieranych przez sektor publiczny – także w tych sprawach, w których nie doszło jeszcze do wszczęcia sporu sądowego np. na podstawie dostarczonego przez podmiot publiczny materiału wskazującego na (szeroko pojętą) celowość zawarcia ugody przez podmiot publiczny. Do rozważenia pozostaje także nałożenie na podmiot publiczny – przynajmniej w niektórych kategoriach spraw – zobowiązania do każdorazowej oceny zasadności zawarcia ugody przed wdaniem się w spór sądowy.