Droga sądowa dla roszczeń instytucji z weksla

Uchwała ta jest pokłosiem przewijającej się już od dłuższego czasu dyskusji na temat tego jaki tryb – cywilny czy administracyjny jest właściwy dla dochodzenia roszczeń instytucji o zwrot dofinansowania.

Uchwała SN zapadła w sprawie, w której instytucja – Władza Wdrażająca Programy Europejskie, która zawarła umowę z beneficjentem, wniosła przeciwko niemu pozew z weksla do sądu cywilnego. Weksel został wystawiony przez beneficjenta na zabezpieczenie wykonania umowy o dofinansowanie zawartej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013, przy czym umowa została wypowiedziana przez instytucję, z uwagi na jej niewykonywanie przez pozwanego. Deklaracja wekslowa upoważniała stronę powodową w razie niewywiązania się przez pozwanego z umowy do uzupełnienia otrzymanego od pozwanego weksla in blanco na sumę równą kwocie przekazanych pozwanemu środków z funduszy europejskich do wysokości wartości dofinansowania i odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych oraz kosztów dodatkowych opłat.

Sąd Okręgowy odrzucił pozew instytucji uznając, że przedmiotem sprawy jest zwrot środków przeznaczonych na realizację programów unijnych, a zgodnie z przepisami (art. 207 ustawy o finansach publicznych), o zwrocie środków orzeka się w formie decyzji administracyjnej. Tym samym, zdaniem tego sądu, dla roszczenia instytucji wyłączona została droga sądowa. Sąd Apelacyjny rozpatrując zażalenie powoda na to postanowienie postanowił skierować do SN pytanie prawne:

Sąd Najwyższy uznał, że droga sądowa dla roszczenia instytucji z weksla jest dopuszczalna. Zdaniem sądu, choć zobowiązanie wynikające z wystawienia weksla pozostaje w ścisłej łączności ze zobowiązaniem do zwrotu dofinansowania, którego źródłem jest umowa, to roszczenie o zapłatę weksla i roszczenie o przewidziany w umowie zwrot dofinansowania w przypadkach określonych uchybień, są odrębnymi roszczeniami. Ponadto sprawa o każde z tych roszczeń jest odrębną sprawą, opartą na odmiennej podstawie faktycznej i prawnej. Odrębność przejawia się w tym, że przepisy ustawy o finansach publicznych wprost odnoszą się tylko do zwrotu dofinansowania, którego obowiązek wynika z umowy, a nie wyłączają jednoznacznie spraw o zapłatę weksla zabezpieczającego zwrot dofinansowania. Jednocześnie, gdyby na drogę cywilną zostało skierowane roszczenie o zwrot dofinansowania nie ze stosunku wekslowego, to dla takiej sprawy droga cywilna byłaby niedopuszczalna.

Dodatkowo, zdaniem sądu, przyjęcie, że dla roszczenia z weksla droga sądowa byłaby wyłączona prowadziłoby do pozbawienia sensu weksla jako środka zabezpieczającego roszczenie o zwrot środków, bowiem weksel może spełniać należycie swe funkcje tylko wtedy, gdy istnieje możliwość dochodzenia zapłaty na jego podstawie w trybie uproszczonym oraz gdy łączą się z dochodzeniem jego zapłaty ułatwienia w zakresie zabezpieczenia i egzekucji objętej nim należności – środki dostępne wyłącznie w postępowaniu sądowym.

Z powyższych względów eliminacja weksla jako środka zabezpieczenia zwrotu nieprawidłowo użytego dofinansowania pozostawałaby też w jawnej sprzeczności z przepisami wykonawczymi do ustawy o finansach publicznych, przewidującymi w określonych sytuacjach obowiązek ustanowienia zabezpieczenia należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie w postaci weksla in blanco.

Jedna z moich pierwszych publikacji popełniona wspólnie z profesorem Rafałem Poździkiem była poświęcona właśnie zagadnieniu właściwej drogi sądowej dla roszczeń wynikających z umowy o dofinansowanie. Jak się okazuje, po siedmiu latach od naszej wspólnej publikacji pt. „Droga sądowa w sprawach związanych z dofinansowaniem projektów z funduszy strukturalnych i funduszu spójności” doczekaliśmy się szeregu rozstrzygnięć sądowych dotyczących tego – pozornie tylko prawnego – problemu, który w rzeczywistości ma przede wszystkim wymiar praktyczny.

Uchwała Sądu Najwyższego nie jest tym samym ani pierwszym, ani też jedynym głosem w przedmiocie. Co istotne żaden z wyroków zapadłych w tym okresie nie rozstrzygnął definitywnie problemu, który spowodował ustawodawca. Nie sposób się temu dziwić problem bowiem jest doniosły i do jego ostatecznego rozwiązania niezbędne byłoby jasne zajęcie stanowiska przez ustawodawcę.

Zakres możliwych zagadnień związanych z dystrybucją środków europejskich, które mogą być poddane jurysdykcji sądów powszechnych, odnosi się jednak nie tylko do spraw związanych z samą umową o dofinansowanie i ewentualnym zwrotem środków przez beneficjenta, ale jest szerszy. Możliwe jest także konstruowanie innych roszczeń wynikających ze stosunków pomiędzy beneficjentem a właściwą instytucją, np. roszczenia o wypłatę dofinansowania przez beneficjenta, roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie, roszczeń wynikłych z rozwiązania umowy przez jedną ze stron. W orzecznictwie można odnaleźć również przykłady, które udowadniają, że nawet sprawy dotyczące orzekania korekt finansowych powinny podlegać jurysdykcji sądów powszechnych. Pogląd ten jest z kolei sprzeczny ze stanowiskiem sądów administracyjnych, w myśl którego korekty finansowe powinny być orzekane w drodze decyzji administracyjnych.

Wróćmy teraz do oceny uchwały SN. Nie sposób odmówić trafności argumentom SN odwołującym się do pozbawienia weksla jakiegokolwiek znaczenia, przy przyjęciu poglądu, że dochodzenie opartego na nim roszczenia byłoby niemożliwe na drodze cywilnej. Jednak trudno też nie zauważyć istotnej luki, a w zasadzie konfliktu pomiędzy dwoma reżimami, cywilnym i administracyjnym, gdy chodzi o ocenę w praktyce tych samych zdarzeń, tj. prawidłowości realizacji umowy o dofinansowanie. Sąd Najwyższy nie rozstrzyga tego problemu, stwierdzając lakonicznie, że roszczenie o zwrot dofinansowania jest oparte na innych podstawach faktycznych i prawnych niż roszczenie z weksla.

Tymczasem, wydaje się, że nie jest to do końca zgodne z rzeczywistością, co zresztą pokazuje praktyka. Ta sama w zasadzie sprawa jest bardzo często przedmiotem dwóch równoległych postępowań. Takie przypadki mają najczęściej miejsce w sytuacji, gdy projekt nie został do końca rozliczony i, z jednej strony, beneficjent, który twierdzi, że umowę realizuje prawidłowo, decyduje się dochodzić swojego roszczenia w trybie cywilnoprawnym, a z drugiej strony, instytucja prowadzi postępowanie w sprawie zwrotu środków już wypłaconych. Nie można również wykluczyć, że instytucja zdecyduje się na równoległe prowadzenie dwóch postępowań wszczynając zarówno postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu, a dodatkowo realizując roszczenie z weksla.

Co istotne, tego typu sprawy, w zasadzie całkowicie zbieżne pod względem faktycznym, mogą być (a wręcz jak pokazuje praktyka są) zupełnie różnie ocenione prawnie. Sądy cywilne często inaczej oceniają takie elementy umowy jak np. brak współdziałania instytucji przy realizacji umowy, a także biorą pod uwagę stopień skomplikowania umowy, rangę i rodzaj uchybień zarzucanych beneficjentowi oraz powody, dla których dane zobowiązanie, np. w zakresie osiągnięcia określonych wskaźników, nie zostało dotrzymane. Z kolei sądy administracyjne dokonują oceny podjętej decyzji wyłącznie z punktu widzenia jej legalności, nie mogą korzystać z pomocy biegłych, a także nie mogą samodzielnie prowadzić (poza w ograniczonym zakresie dokumentowym) postępowania dowodowego, co bardzo często uniemożliwia pełną i prawidłową analizę sporu między stronami umowy o dofinansowanie.

W efekcie sprawy zwrotu dofinansowania przed sądami administracyjnymi, których średnia długość oscyluje w granicach powyżej roku od dnia wniesienia skargi (a uwzględniając postępowania administracyjne poprzedzające decyzje o zwrocie), kilka lat rozpoznawane są nieefektywnie. Nietrudno też zauważyć, że wprowadzenie typowo cywilnoprawnych zabezpieczeń umów o dofinansowanie miało najpewniej na celu ułatwić instytucjom szybsze zaspokojenie, co niekoniecznie byłoby możliwe w postępowaniu administracyjnym.

Uchwała SN rozwiązuje istotny problem prawny. W mojej ocenie, o ile samo rozstrzygnięcie można ocenić pozytywnie, to SN mógł pokusić się o dalej idącą ocenę stanu prawnego dotyczącego realizacji umów o dofinansowanie.

Nie można też całkowicie wykluczyć sytuacji, że organ zdecyduje się powadzić równolegle dwa postępowania: administracyjne o zwrot środków oraz sądowe o roszczenie z weksla, a potem w zależności np. od tego, jaki wyrok zapadnie w I instancji, zdecyduje się cofnąć pozew.

Dla uniknięcia tego typu sytuacji, jak też stabilności sytuacji prawnej adresatów, pożądane byłoby, aby ustawodawca jednoznacznie przesądził, który z trybów dochodzenia zwrotu środków jest tym wyłącznie właściwym. Jednocześnie, w związku z tym, że stosunki wynikające z umów o dofinansowanie są bardzo złożone i często wymagają specjalistycznej wiedzy i oceny zdarzeń gospodarczych, pożądanym rozwiązaniem byłoby poddanie wszelkich sporów wynikających z umów o dofinansowanie, w tym również w zakresie roszczeń o zwrot środków, jurysdykcji sądu cywilnego.