Roma locuta, causa finita? Nie dla mnie

Ostatni raz – przynajmniej na dłuższy czas;) – będzie na moim blogu o wyczerpaniu alokacji. 13 listopada 2018 r. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając po kilku latach od jej wniesienia skargę konstytucyjną, którą miałem przyjemność przygotować, nie stwierdził naruszenia przez przepisy ustawy wdrożeniowej Konstytucji RP w zakresie w jakim ta ustawa przewiduje pozostawienie bez rozpoznania protestu w sytuacji, w której w trakcie procedury odwoławczej dojdzie do wyczerpania alokacji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie prawa do odwołania przewidziane w ustawie wdrożeniowej jest wyrażone w ustawie, a dodatkowo jest konieczne i proporcjonalne. O ile z tym pierwszym zdaniem trudno polemizować i nie czyniła też tego skarga konstytucyjna, o tyle pozostałe argumenty TK, co z przykrością muszę stwierdzić, mają typowo demagogiczny charakter wskazujący dodatkowo na nieznajomość unijnych procedur wydawania środków unijnych.

Ograniczenie praw uczestników konkursu do środka odwoławczego proporcjonalne?
Mianowicie Trybunał Konstytucyjny uznał, że ograniczenie procedur odwoławczych jest niezbędne i konieczne do ochrony innych wartości konstytucyjnych w postaci porządku publicznego oraz ochrony praw innych osób. Odwołując się do pierwszej z tych kategorii TK stwierdził, że wyeliminowanie konieczności ponownego merytorycznego rozpatrywania bezprzedmiotowego – wobec wyczerpania alokacji – środka zaskarżenia, należało uznać za rozwiązanie przydatne do realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu, związanego z jedną z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W zakresie zaś drugiej przesłanki TK stwierdził, że oceniając spełnienie postulatu konieczności ochrony praw innych podmiotów, nie można pominąć faktu, że środki na dofinansowanie muszą być pozyskane, wykorzystane i rozliczone w okresie, którego długość wynika z prawa europejskiego i nie może być decyzją krajowego prawodawcy wydłużona. Tymczasem skarżąca domagała się prawa „do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy”, co kwestionowany przepis uniemożliwił przez zawartą w nim przesłankę braku środków (wyczerpania alokacji). Jeśli alokacja była wyczerpana w trakcie pierwszego postępowania, to tym bardziej można było się spodziewać braku środków w trakcie kolejnego postępowania, będącego kontynuacją starań w ramach tej samej puli. Trzeba jednoznacznie stwierdzić, że – wobec braku środków finansowych – realizacja oczekiwań skarżącej wymagałaby wzruszenia decyzji przyznających środki innym osobom, które w dobrej wierze brały udział w konkursie i otrzymane pieniądze mogły już, zgodnie z założeniami programu, wykorzystać. Ustawodawca bowiem – z jednej strony – zdecydował, że „Procedura odwoławcza […] nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania” (art. 30f u.z.p.p.r.)”, z drugiej zaś – nie przewidział obowiązku tworzenia rezerwy finansowej dla projektów, które w wyniku ponownej oceny spełniają kryteria kwalifikujące do dofinansowania.

W kilku poprzednich wpisach wyrażałem obawę, że TK da się kupić tym demagogicznym argumentem, że jedyną możliwością zapewnienia ochrony wnioskodawców będzie rozwiązanie umów z innymi podmiotami i jak pokazuje argumentacja TK tak się rzeczywiście niestety stało. TK, pomimo że wielokrotnie podkreślałem to również w skardze konstytucyjnej, podnosząc swoją argumentację stwierdza, że procedura odwoławcza musi być ograniczona, ponieważ nie mogą ucierpieć na tym interesy innych podmiotów. Argumentacja ta moim zdaniem jest nie do przyjęcia – skarżąca wcale nie chciała, aby dochodziło do rozwiązania umów z innymi podmiotami, a jedynie tego, aby również z nią została podpisana umowa skoro sporządziła prawidłowy jednak projekt. Co istotne w tym wszystkim to fakt, że o niemożności podpisania umowy decyduje okoliczność, która w całości obciążą instytucję przyznającą dofinansowanie tj. błąd ekspertów oceniających wniosek. W takiej sytuacji nadal podtrzymuję stanowisko, że za ten błąd powinna odpokutować sama jednostka, której obowiązkiem jest zapewnić dodatkowe środki na sfinansowanie konkursu.
Stawianie w tej sytuacji ogólnie ujętej zasady porządku publicznego, której w niniejszej sprawie TK w ogóle nie skonkretyzował, jest niestety w moim odbiorze, próbą obrony za wszelką cenę interesów ekonomicznych Skarbu Państwa, które w rzeczywistości przy uwzględnieniu skargi konstytucyjnej żadnego istotnego uszczerbku by nie doznały. Co znamienne w całej sprawie żadna z instytucji, łącznie z samym TK, nie pokusiły się nawet o bardzo ogólne statystyki czy wyliczenia obrazujące rzeczywistą skalę skutków wyroku – a tylko moim zdaniem poparcie takimi wyliczeniami odwołania do porządku publicznego miałoby sens (poprzez np. pokazanie, że uwzględnienie skargi konstytucyjnej prowadziłoby do istotnego uszczerbku dla budżetu państwa). Tymczasem argument ten, niepoparty takimi wyliczeniami, ma charakter czysto demagogiczny.
Wreszcie, nie dostrzegam żadnych sensownych argumentów przemawiających za tym, że Skarb Państwa ma uniknąć odpowiedzialności za własne błędy – no chyba, że takim zasadniczym argumentem jest nadrzędna i niewymagająca jakiejkolwiek dyskusji i uzasadnienia potrzeba ochrony publicznej sakiewki przez TK.
Jeszcze raz podtrzymuję zadanie, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że środki publiczne (bo środki na projekty współfinansowane z unii to nie tylko tzw. środki unijne) kończą się raz na zawsze – sama ustawa o finansach publicznych daje tutaj dysponentom tych środków wiele możliwości ich “dosypania”, w sytuacji kiedy teoretycznie doszło do ich wyczerpania, po drugie nawet jednak gdyby dana pula rzeczywiście się skończyła to ta sytuacja obarcza winą organizatora konkursu i to on finalnie powinien znaleźć środki dla wszystkich – również tych, którzy przeszli skutecznie procedurę odwoławczą.
Nie bardzo rozumiem skąd taka potrzeba ochrony sakiewki publicznej przed błędami, zwłaszcza, że TK nawet nie pokusił się o ocenę skali zjawiska i jego wpływu na stan środków publicznych. Skoro sam ustawodawca zwraca uwagę, że w takiej sytuacji wnioskodawcy mogą dochodzić roszczeń odszkodowawczych to chyba jeszcze lepszym rozwiązaniem byłoby po prostu środki publiczne alokować na te dodatkowe projekty. Lepszym bo pozwalającym na realizację tych projektów.
Stanowisko TK ma jeszcze jedną słabość – prowadzi bowiem do otwartego tolerowania błędów, które niekiedy mogą być popełniane w sposób “systemowy” przez instytucje – skoro bowiem już raz przyjęliśmy, że za wszelką cenę należy chronić interesy podmiotów, które już podpisały umowy – to pod znakiem zapytania staje w ogóle dalszy sens utrzymywania procedury odwoławczej.

Roma locuta causa finita?
Do tego wszystkiego warto dodać jedną rzecz. Trybunał Konstytucyjny w sposób niezwykle ogólnikowy odwołuje się do przepisów unijnych, które miałyby jakoby nakazywać taką procedurę jak przyjęta w ustawie wdrożeniowej. Nic bardziej mylnego – przyjęcie, że tryb wyboru projektów określony w ustawie wdrożeniowej jest w jakikolwiek sposób wymuszony unijnymi przepisami, a w szczególności, że to Unia Europejska nakazuje nam wydać środki jak najszybciej jest zwykłym przekłamaniem. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego próżno zresztą szukać jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnych przepisów aktów unijnego prawa. Zamiast tego pojawia się tam ogólna teza, oparta zresztą wyłącznie na przyjętych przepisach ustawy wdrożeniowej, że reżim dysponowania środkami z funduszy europejskich wręcz wymusza na ustawodawcy uproszczenie procedury; bez tego praktycznie nie jest możliwe wykorzystanie tzw. środków unijnych.

Naprawdę tego typu ogólnikowe stwierdzenia zupełnie nie licują z powagą sądu konstytucyjnego, świadczą one zresztą o bezrefleksyjnym “kupieniu” argumentacji krajowego ustawodawcy, że wydanie środków w sposób szybki wymusza na nas Unia Europejska, co jest nieprawdą i co powtarzam ja i wielu innych przedstawicieli piśmiennictwa już od wielu lat.

I’ll be back:)
W tym miejscu dochodzimy do sedna problemu i prowokacyjnego tytułu niniejszego wpisu. Nie zgadzam się ze stanowiskiem TK i chciałbym to w tym miejscu jasno wyartykułować. Jednocześnie na gruncie krajowym nie ma już możliwości aby polemizować z tym orzeczeniem. Nie oznacza to jednak, że w zakresie wadliwych moim zdaniem przepisów należy złożyć broń. Skoro sam sąd konstytucyjny odwołuje się do bliżej nieokreślonych zasad prawa unijnego jako uzasadnienia dla ograniczenia praw uczestników procedury odwoławczej, to w takim razie warto o kwestię wyczerpania alokacji i rozumienia właściwych unijnych przepisów zapytać również unijny sąd.

Dlatego przy najbliższej okazji, a liczę na to, że taka wkrótce się pojawi, będę wnioskował do sądu krajowego przy okazji sporu o zwrócenie się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Co ciekawe TSUE już parę razy miał okazję wypowiadać się o rozumieniu unijnych przepisów dotyczących wydatkowania środków unijnych odwołując się m.in. do brzmienia Karty Praw Podstawowych. Przepisy karty, która znajduje pełne zastosowanie do ocen projektów finansowanych z funduszy unijnych formułują pod adresem organów krajowych przeprowadzających ocenę projektów określone obowiązki przejawiające się w sformułowanym ogólnie prawie do dobrej administracji, a także prawie do skutecznego środka prawnego.
Śmiem w związku z tym twierdzić, że taka wykładnia przepisów ustawy wdrożeniowej, która pozwala na odmowę sfinansowania projektu uczestnika konkursu ze względu na brak środków w alokacji na działanie lub priorytet, przy jednoczesnym dopuszczeniu do podpisywania w międzyczasie umów z wnioskodawcami, którzy otrzymali taką samą lub mniejszą ilość punktów narusza jednocześnie standardy postępowania instytucji wskazane w art. 125 ust 3 lit. a pkt 1-3 Rozporządzenia 1303/2013.
W tym kontekście pogląd TSUE (ECLI:EU:C:2014:2229) w myśl którego: „rozporządzenie nr 1083/2006 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, iż stoi ono na przeszkodzie przepisowi przewodnika programowego przyjętego przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego zawartego między dwoma państwami członkowskimi, mającego promować europejską współpracę terytorialną, w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje, że decyzja tego komitetu monitorującego odrzucająca wniosek o dofinansowanie podlega zaskarżeniu przed sądem państwa członkowskiego.” moim zdaniem może znaleźć zastosowanie również do sytuacji niesprawiedliwości proceduralnej jaka została przyjęta w ustawie wdrożeniowej. Co istotne w żadnym miejscu rozporządzenia 1303/2013 brak alokacji nie usprawiedliwia odmowy dofinansowania projektów, co oznacza, że krajowy ustawodawca już wprowadzając przepisy upoważniające instytucje do pozostawiania bez rozpatrzenia protestów ze względu na wyczerpanie alokacji w działaniach – wystąpił w tym zakresie niejako przed szereg.

Rozgrywka zatem nie kończy się jeszcze – przynajmniej nie dla mnie:) Zobaczymy czy pojawi się sposobność, aby jeszcze raz podnieść rękawicę i zrobić coś z wadliwymi przepisami ustawy wdrożeniowej.