Czy budowa bezpłatnych dróg może wiązać się z udzieleniem pomocy publicznej?

Coraz lepiej rozpoznawalna jest kwestia zgodności z zasadami pomocy publicznej finansowania infrastruktury publicznej przeznaczonej do komercyjnej eksploatacji. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej i TSUE kwestia ewentualnego finansowania takiej infrastruktury może wiązać się z udzieleniem pomocy publicznej. Nadal jednak niewiele podmiotów zdaje sobie sprawę, że także finansowanie projektów infrastruktury publicznej, za korzystanie z której nie przewidziano żadnej lub jedynie symboliczną odpłatność (np. dróg, mostów, torowisk itp.) w niektórych przypadkach może wiązać się z udzieleniem pomocy publicznej określonemu przedsiębiorcy.

Drogi bezpłatne a pomoc?
Kiedy budowa infrastruktury niekomercyjnej może wiązać się z udzieleniem pomocy publicznej? Powyższą kwestię analizuje Komisja Europejska w najnowszej decyzji z dnia 8.01.2016 r. (SA.36019) dotyczącej domniemanej pomocy dla holdingu nieruchomościowego – grupy Uplace. Sprawa, zainicjowana skargą miasta Leuven, dotyczyła publicznego finansowania budowy infrastruktury drogowej w okręgu Vilvoorde-Machel, przy czym infrastruktura ta wg. skarżącego miała uprzywilejowywać wyłącznie grupę Uplace, łącząc tereny inwestycyjne będące w jej posiadaniu z publiczną siecią dróg. Projekt przewidywał, że budowa sieci dróg na terenie publicznym będzie przeprowadzona przez podmiot publiczny, natomiast drogi na terenie inwestora zostaną wybudowane na jego wyłączny koszt.
Komisja Europejska nie stwierdziła, aby w projekcie występowała pomoc publiczna. Przy czym, zdaniem Komisji, przesądził o tym fakt, że wybudowana infrastruktura nie może być potraktowana jako dedykowana („szyta na miarę”) wyłącznie dla konkretnego podmiotu znanego przed podjęciem prac. Komisja zwróciła uwagę, że wybudowana sieć dróg jest dostępna nie tylko dla grupy Uplace, ale również dla innych podmiotów w tym osób fizycznych i przedsiębiorstw, które mogą z niej korzystać na otwartych i niedyskryminacyjnych zasadach. Dodatkowo, co również istotne, przy ocenie czy dana infrastruktura miałaby służyć wyłącznie jednemu użytkownikowi, Komisja uznała za przekonywujące argumenty rządu belgijskiego, że sieć drogowa powstałaby niezależnie od projektu realizowanego przez grupę Uplace.
Powyższa decyzja pokazuje, że problem pomocy publicznej przy finansowaniu infrastruktury publicznej nie zamyka się wyłącznie w ramach oceny, czy jest ona wykorzystywana w celach komercyjnych, ale wymaga zbadania, czy dana infrastruktura nie służy wyłącznie konkretnemu użytkownikowi – stanowiąc dla niego w ten sposób selektywną korzyść sfinansowaną ze źródeł publicznych.

Na rozstajach dróg…
Warto zauważyć, że sprawy pomocy publicznej nie załatwia deklaracja, że infrastruktura będzie otwarta dla wszystkich użytkowników na „otwartych i niedyskryminacyjnych zasadach” jeżeli w praktyce będzie wiadomo z góry, że tylko wyłącznie jeden lub kilku użytkowników będzie z tej infrastruktury korzystało. Przykładem takiej infrastruktury „szytej na miarę” jest sprawa budowy infrastruktury kolejowej prowadzącej do fabryki Mercedesa zlokalizowanej na Węgrzech. W decyzji nr N 671/2008 Komisja Europejska stwierdziła, badając notyfikowane przez władze węgierskie projektowane instrumenty wsparcia na rzecz firmy Mercedes, że wsparcie finansowe na budowę infrastruktury w postaci torów kolejowych, posadowionej na gruntach publicznych stanowi pomoc publiczną – z tego względu, że jedynym beneficjentem tej infrastruktury będzie Mercedes. Tego ustalenia Komisji nie zmieniły argumenty władz węgierskich wskazujących na to, że Mercedes nie będzie właścicielem tej infrastruktury, a za korzystanie z niej będzie ponosił opłaty na warunkach rynkowych. Podobnie argumentacja, iż dostęp do tej infrastruktury będzie otwarty dla wszystkich podmiotów na równych i niedyskryminacyjnych zasadach została uznana za nieprzekonującą. Komisja zwróciła bowiem uwagę, że na etapie oceny projektu jedynym podmiotem, który mógłby skorzystać z wybudowanej infrastruktury byłby Mercedes, a tym samym projektowane wsparcie na budowę infrastruktury ma charakter selektywnej korzyści.

Port to jest poezja…
Innym ciekawym przypadkiem, którym zajmowała się Komisja Europejska jest sprawa dotycząca portu na wyspach kanaryjskich – Puerto de las Nieves, którego jedynym użytkownikiem był przewoźnik promów ekspresowych Fred Olsen. Zdaniem konkurencyjnej spółki Naviera Armas taka sytuacja, w której port był w zasadzie dedykowany dla jednego użytkownika stanowiła niedozwoloną pomoc publiczną – co przedsiębiorstwo podniosło w swojej skardze do Komisji. Zdaniem skarżącej spółki pomoc publiczna miała w tym przypadku przybrać kilka form: po pierwsze oddania portu do wyłącznego korzystania przez przewoźnika Fred Olsen, na podstawie decyzji Dyrekcji Generalnej dla portów Wysp Kanaryjskich, po drugie częściowego zwolnienia z płatności opłat portowych, a po trzecie finansowania ze źródeł publicznych infrastruktury portowej wykorzystywanej przez Fred Olsen.
Komisja Europejska nie dopatrzyła się, aby wskazane środki stanowiły pomoc publiczną stwierdzając m.in. że port w Puerto de las Nieves, który pełnił wcześniej rolę portu rybackiego, dla celów komercyjnych został przystosowany w latach 1994-1995 a dla ruchu promowego promów ekspresowych został dostosowany w latach 1999-2000, przy czym w tym okresie państwa członkowskie mogły zasadnie uważać, że budowa infrastruktury nie stanowi pomocy publicznej, jako że stanowisko to uległo zmianie dopiero w wyroku Sądu I Instancji z 12.12.2000 r. w sprawie Aéroports de Paris. Ponadto Komisja zwróciła uwagę, że udział przewoźnika Fred Olsen w wykorzystaniu portu począwszy od 1994 r. zwiększał się stopniowo, do momentu gdy przewoźnik ten wykorzystał w praktyce pełną pojemność portu. Powyższe, w ocenie Komisji świadczyć miałoby o tym, że przebudowa Puerto de las Nieves nie miała pierwotnie służyć tylko temu konkretnemu przedsiębiorcy, a tym samym nie można tutaj mówić o infrastrukturze szytej na miarę.
Jeżeli chodzi natomiast o opłaty za wykorzystanie infrastruktury, to zdaniem Komisji skarżący nie udowodnił, że były one pobierane na poziomie nierynkowym. Dodatkowo Komisja zwróciła uwagę, że wprawdzie Fred Olsen był wyłącznym użytkownikiem portu, ale do 2013 r. żaden z konkurencyjnych przewoźników nie wyrażał formalnego zainteresowania wykorzystaniem infrastruktury portowej. Dopiero w lipcu 2013 r. Naviera Armas wyraziła formalne zainteresowanie wykorzystaniem portu – w efekcie czego Dyrekcja Generalna dla portów Wysp Kanaryjskich podjęła decyzję o ponownej przebudowie portu, pozwalającej na obsłużenie dwóch przewoźników. Zdaniem Komisji Europejskiej okoliczności sprawy świadczyć miałyby o tym, że dostęp do portu był oparty na procedurze otwartej i niedyskryminującej, skoro bowiem do 2013 r. żaden z konkurentów nie zgłosił formalnego zainteresowania wykorzystaniem portu, to faktyczne korzystanie z niego na wyłączność przez Fred Olsen nie mogło prowadzić do przeciwnego wniosku.
Opisany wyżej tok myślenia Komisji zaskakuje, wielokrotnie bowiem w szeregu innych decyzji Komisja podkreślała, że już sam stan zagrożenia zakłóceniem konkurencji poprzez wykorzystanie danego środka wsparcia może świadczyć o wystąpieniu pomocy publicznej. Jak jednak pokazuje niniejsza sprawa czasami zasady te interpretowane są elastycznie.

Podsumowanie
Powyższe przypadki pokazują, że sam fakt braku komercyjnego przeznaczenia budowanej infrastruktury publicznej nie wyklucza możliwości, iż projekt taki może wiązać się z udzieleniem pomocy publicznej określonemu przedsiębiorcy. Oczywiście w pierwszej kolejności powinni o tym pamiętać potencjalni beneficjenci takiej pomocy na nich to bowiem ciążył będzie, w przypadku takiego przesądzenia tej kwestii, ewentualny obowiązek zwrotu niedozwolonej pomocy publicznej. Jednakże analizowane sprawy pokazują, że zainicjowaniem postępowania w przedmiocie domniemanej pomocy publicznej mogą być zainteresowane również inne podmioty – w tym bezpośredni konkurenci przedsiębiorców otrzymujących tego rodzaju pomoc. Nie ulega przy tym wątpliwości, że samo zainicjowanie takiego postępowania – co pokazuje sprawa Puerto de las Nieves – może doprowadzić do przywrócenia reguł zdrowej konkurencji.