Kryteria wyboru projektów – Trybunał Konstytucyjny zajmuje stanowisko (SK 50/13)

Niespełna miesiąc temu – 10.02.2015 r. – Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny miał okazję wypowiedzieć się w sprawie systemu dystrybucji środków europejskich. Tego dnia zapadł bowiem wyrok (sygnatura SK 50/13) m.in. w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju („UZPPR„). Sprawa była rozpatrywana w rezultacie skargi konstytucyjnej jednego z wnioskodawców, który złożył wniosek o dofinansowanie w ramach regionalnego programu operacyjnego. Skarżący zarzucił, iż wskazane przepisy naruszają m.in. art. 87 Konstytucji RP (zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego) przez to, że dopuszczają przyjęcie kryteriów wyboru projektów i sam wybór projektów w oparciu o akty nie mające charakteru powszechnie obowiązującego. Dla porządku przypomnieć należy, że wskazane przepisy w dniu sporządzenia skargi (29.03.2011 r.) miały następujące brzmienie:
Art. 26 ust 1 UZPPR: Do zadań Instytucji Zarządzającej należy w szczególności: (…) 3) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów; 4) wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego.

Jak wynika z komunikatu opublikowanego na stronie Trybunału Konstytucyjnego Trybunał stwierdził, że ww. przepisy są zgodne z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP. Przy czym za zgodnością tych przepisów z ww. wzorcami kontroli wg. Trybunału przemawiają dwa argumenty:
Po pierwsze: postanowienia aktów składających się na kryteria wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowych nie mają charakteru abstrakcyjnego, lecz są konkretne. Postanowienia zawarte w aktach formułujących kryteria wyboru projektów znajdują zastosowanie w związku z realizacją poszczególnych konkursów. Akty zawierające kryteria wyboru nie mają zatem cech pozwalających na traktowanie ich jako aktów normatywnych.
Po drugie: kompetencje instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego do określania kryteriów konkursowego wyboru projektów, które mają być dofinansowane w ramach projektów operacyjnych, wynikają wprost z rozporządzeń unijnych. Wobec tego nie jest wymagane, aby takie akty spełniały wymagania przewidziane dla źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Brak uzasadnienia do wyroku (które powinno być sporządzone w ciągu miesiąca od jego ogłoszenia) wyklucza na obecnym etapie jego szerszą analizę. Niemniej jednak sama sentencja, jak również krótki komentarz do wyroku zamieszczony na stronie Trybunału pozwalają na kilka refleksji. Po pierwsze najnowszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest kolejnym już judykatem, w którym Trybunał zajmuje się kwestią charakteru aktów tzw. prawa konkursowego. Poprzedni wyrok w tym zakresie zapadły w grudniu 2011 r. (sygnatura P 1/11) stwierdził niekonstytucyjność art. 5 pkt 11 UZPPR przez to, że przepis ten dopuszczał uregulowanie praw i obowiązków uczestników konkursów (w szczególności w zakresie procedury odwoławczej) w tzw. systemie realizacji nie mającym charakteru prawa powszechnie obowiązującego.
(system realizacji – zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów.)
Wyrok powyższy zmusił ustawodawcę do rewizji przepisów UZPPR, niestety nie do końca kompletnej. Istotnie na poziomie ustawy uregulowano prawa i obowiązki uczestników konkursów w ramach procedury odwoławczej, natomiast w formie dotychczasowej (tj. poza systemem prawa powszechnie obowiązującego) pozostawiono pozostałe regulacje prawa konkursowego zawierające uregulowania kształtujące sytuację prawną uczestników konkursów w tym m.in. regulaminy konkursów, wytyczne i przewodniki.
Najnowszy wyrok odnosi się do wycinka procedury konkursowej – ale wycinka najważniejszego – kryteriów wyboru projektów. To właśnie ich spełnienie przesądza o uzyskaniu dofinansowania. Kształtowanie kryteriów konkursów jest złożonym procesem, w ramach którego nadrzędną rolę odgrywają cele funduszy i danego programu, przy czym podstawy do ustalania kryteriów odnaleźć można w Rozporządzeniu 1083/2006. Rozporządzenie to za analizę i zatwierdzanie kryteriów czyni odpowiedzialnym komitet monitorujący, ustanawiany na potrzeby danego programu lub kilku programów operacyjnych (art. 65 lit a tego rozporządzenia). Komitet monitorujący natomiast (ustanawiany zgodnie z art. 63 Rozporządzenia 1083/2006) nie ma żadnej samodzielnej pozycji ustrojowej, jak również nie ma żadnego uprawnienia do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego (działa w oparciu o regulamin wewnętrzny sporządzany zgodnie z instytucjonalnym, prawnym i finansowym porządkiem prawnym danego państwa członkowskiego – art. 63 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006). W nowej perspektywie kompetencje związane z ustalaniem kryteriów wyboru projektów zostały rozłożone pomiędzy instytucję zarządzającą odpowiedzialną za przygotowanie kryteriów (i ich stosowanie – art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia 1303/2013) oraz komitet monitorujący odpowiedzialny za ich zatwierdzenie (art. 110 ust. 2 lit. a Rozporządzenia 1303/2013). Dlatego też słusznie w mojej ocenie stwierdził Trybunał, iż przepisy unijne jako stanowiące podstawę dla przyjęcia kryteriów, nie nakazują uregulowania ich w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd powyższy zresztą, wraz z moim Kolegą dr Rafałem Poździkiem, sformułowaliśmy już jakiś czas temu w artykule „Ocena i wybór projektów do dofinansowania z funduszy unijnych w Polsce – uwagi na tle wyroku TK z 12.12.2011 r. (P 1/11)„
Dyskusyjny jest natomiast drugi z argumentów Trybunału a mianowicie pogląd, iż postanowienia ustanawiające kryteria wyboru projektów nie mają charakteru abstrakcyjnego lecz są konkretne. Co ciekawe sędzia sprawozdawca w niniejszej sprawie – profesor Stanisław Biernat – jeszcze przed ogłoszeniem komentowanego wyroku formułował pogląd, iż:
kryteria wyboru projektów mają charakter merytoryczny i odnoszą się do poszczególnych projektów. Nie powinno być zatem wymagane, a nawet nie byłoby możliwe, zamieszczanie kryteriów wyboru projektów w trybie konkursowym w ustawach lub innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących (S. Biernat [w:] System prawa administracyjnego. T. III, Europeizacja prawa administracyjnego, Warszawa 2014, s. 598).
W mojej ocenie kryteria wyboru projektów mają jednak charakter abstrakcyjny, jako że skierowane są do nieokreślonej grupy adresatów tj. uczestników danego konkursu, dla której cechą relewantną jest co do zasady wyłącznie uczestnictwo w tym samym konkursie. Co istotne taki krąg adresatów konkretyzuje się dopiero na etapie zamknięcia konkursu. Nie można zanegować przy tym faktu, że kryteria odnoszą się do poszczególnych projektów, jednakże, w mojej ocenie, w tym fakcie nie należy upatrywać braku ich abstrakcyjności – kryteria będą tak długo abstrakcyjne, jak długo będą odnosiły się do nieskonkretyzowanego adresata, a niewątpliwie to bliżej nieokreśleni uczestnicy konkursów są takim nieskonkretyzowanym adresatem kryteriów nie zaś same projekty. Kryteria ustanawiają określone wymogi nie tylko w stosunku do samych projektów (kryteria przedmiotowe), ale również także wobec wnioskodawców jako podmiotów (kryteria podmiotowe) wymagając od nich określonych cech lub właściwości (np. posiadania określonego statusu, doświadczenia, długości prowadzonej działalności czy określonej formy prawnej). Pogląd iż kryteria wyboru projektów nie mają co do zasady charakteru abstrakcyjnego wydaje się zatem zbyt daleko idący. Oczywiście nie twierdzę, że mój pogląd jest jedynie słusznym i z ciekawością zapoznam się z uzasadnieniem wyroku i argumentami Trybunału Konstytucyjnego. Warto jednak zauważyć, że fakt, iż omawiane zagadnienie nie jest jednoznaczne potwierdza okoliczność, iż na złożenie zdania odrębnego od komentowanego wyroku zdecydował się członek składu orzekającego profesor Andrzej Wróbel.

Jak wynika z komunikatu ze strony internetowej Trybunału, poza wypowiedzią odnoszącą się do zgodności ww. przepisów z Konstytucją RP, Trybunał sformułował również ogólną dyrektywę w myśl której konstatacja o usytuowaniu kryteriów wyboru projektów i aktów zawierających te kryteria poza systemem prawa powszechnie obowiązującego nie powoduje, że ocena przyjmowanych kryteriów wymyka się jakiejkolwiek kontroli. Trybunał wyraźnie wskazał, że:
niezbędne jest, aby kryteria oceny projektów były zgodne z normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym przepisy nakazujące instytucjom zarządzającym i komitetom monitorującym przestrzeganie określonych wymagań i tym samym wyznaczające pośrednio treść kryteriów wyboru, są zawarte w rozporządzeniach unijnych i w UZPPR oraz – w odniesieniu do nowych projektów – w ustawie z 11.07.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.
Powyższą dyrektywę uznać należy za niezwykle cenną zarówno dla instytucji przygotowujących kryteria, jak i dla samych wnioskodawców. Można z niej bowiem wywnioskować, iż kryteria, podobnie jak inne zasady konkursu, mogą być konfrontowane z przepisami a wadliwe ich sformułowanie może uzasadniać zarzut nienależytej oceny projektu – w sytuacji w której sama ocena jest wprawdzie przeprowadzona poprawnie, natomiast kryterium w oparciu o którą ją przeprowadzono narusza przepisy powszechnie obowiązujące np. zasadę proporcjonalności czy przejrzystości. Istotną wskazówką co do tego jakie wymogi powinny spełniać kryteria jest w szczególności przepis art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia 1303/2013 w myśl którego kryteria: (i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; (ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste; (iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8 rozporządzenia (zasady niedyskryminacji i zrównoważonego rozwoju).