Negatywna ocena – Jak skutecznie się odwołać? (cz. I)

W aktualnej perspektywie finansowej 2014-2020 ruszyły już pierwsze konkursy wniosków. Myślę, że to dobry moment, aby poświęcić parę zdań funkcjonowaniu istniejącej już od prawie siedmiu lat procedury odwoławczej i sądowo-administracyjnej od negatywnych ocen projektów.

Istotą postępowania konkursowego jest, że nie wszyscy wnioskodawcy, którzy aplikują o środki będą mogli liczyć na wsparcie z funduszy. Wsparcie takie otrzymają najlepsi czyli ci, których projekty w największym stopniu przyczynią się do realizacji określonych programami wsparcia celów publicznych a zatem ci którzy otrzymają pozytywne oceny projektów. Weryfikacja projektów dokonywana przez osoby je oceniające powinna sprowadzać się właśnie do ustalenia, który z projektów najbardziej przyczyni się do osiągnięcia tych celów. Takie też założenie powinno przyświecać Komitetowi Monitorującemu, którego zadaniem jest określenie kryteriów wyboru projektów. Niestety, nawet najlepszy jednak system oceny, a także najwyższa jakość ekspertów, nie gwarantują, że faktycznie do dofinansowania zawsze zostaną wyłonieni ci najlepsi. A trudno uznać polski system wyboru projektów za wzorcowy… Doświadczenia poprzedniej perspektywy pokazują, że system wyboru nie zawsze wyłania do dofinansowania najlepsze projekty, co potwierdzają liczne decyzje o zwrocie środków uzasadnione nie tylko wadliwościami w zamówieniach, ale m.in. złym przygotowaniem projektów, czy nierealistyczną oceną wskaźników.
Co zatem zrobić, gdy system odrzucił – w naszym przekonaniu dobry projekt – stwierdzając, że jednak nie spełnia kryteriów? Oczywiście odwoływać się. I chociaż kilkukrotnie już wspominałem we wcześniejszych wpisach o wadach systemu, które mogłyby wskazywać na jego małą skuteczność, to obecnie chciałbym przedstawić argumenty przemawiające za tym, że jednak warto się odwoływać. Niniejszy wpis jest pierwszą częścią szerszego tematu: „Jak skutecznie się odwołać?”. W tej części spróbuję odpowiedzieć na pytanie: „Czy opłaca się odwołać się od negatywnej oceny?”

Na początek garść statystyk. Od 20 grudnia 2008 r. (tj. od kiedy wprowadzono procedurę odwoławczą do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) do 30 czerwca 2014 r. wnioskodawcy złożyli aż 68 751 środków odwoławczych. Odsetek odwołań które zostały rozpatrzone pozytywnie w I instancji wahał się od 24% w PO IG do 40% w PO RPW. W II instancji najwyższy odsetek pozytywnie rozpatrzonych odwołań odnotowano w PO IiŚ – 42%, najmniej odwołań złożonych w II instancji zostało uwzględnionych w ramach PO IG – 7%.
Jeżeli chodzi o postępowanie sądowo-administracyjne to wnioskodawcy złożyli łącznie do 30 czerwca 2014 r. 2253 skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA), przy czym najwięcej skarg wniesiono w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (1577). Odsetek spraw rozpatrzonych pozytywnie dla beneficjentów (stwierdzających niezgodność oceny z prawem) wahał się od 26% w ramach PO IG i RPO do 36% w ramach PO KL.
Natomiast jeżeli chodzi o postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym to do 30 czerwca 2014 roku wniesiono łącznie 570 skarg kasacyjnych do NSA, z czego 433 złożonych zostało przez potencjalnych beneficjentów, a 137 przez instytucje. Nieco ponad 1/4 wszystkich skarg (27%) zostało uwzględnionych przez NSA. (źródło: Potencjał Administracyjny Systemu Instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013, s. 69-72 – stan na 30 czerwca 2014).

Jakie wnioski płyną z lektury tych statystyk? Przede wszystkim takie, że wnioskodawcy nie są pozbawieni szans w starciu z instytucją i to nie tylko w postępowaniu odwoławczym ale i sądowo-administracyjnym. Blisko 1/4 skarg sądowych rozpatrzonych na korzyść beneficjentów pokazuje, że instytucje nie są nieomylne, a odpowiednio zastosowane argumenty mogą spowodować, że ocena projektu zostanie uznana za niezgodną z prawem. Oczywiście ktoś mógłby powiedzieć, że jestem niepoprawnym optymistą, jeżeli uznaję, iż odsetek 1/4 spraw korzystnie rozpatrzonych dla beneficjentów jest argumentem przemawiającym za tym, że jednak warto się odwoływać. Myślę jednak, że akurat w przypadku dystrybucji środków europejskich ta statystyka może być takim argumentem – w powszechnym mniemaniu bowiem procedura odwoławcza jest skazana na niepowodzenie a każdy przypadek sprawy „wygranej” jest traktowany jako rzadkie zjawisko.
Niewątpliwie należy również przywiązać istotną wagę do jakości argumentów prezentowanych na etapie procedury odwoławczej poprzedzającej postępowanie sądowo-administracyjne – skoro na tym etapie w niektórych programach pozytywnie rozpatruje się nawet do 40% odwołań.
Warto również odnotować, że odsetek skarg wniesionych do sądu w stosunku do ilości środków odwoławczych wynosi zaledwie ok. 3%. Nawet gdyby przyjąć, że połowa wniesionych środków odwoławczych jest rozpatrywana na korzyść wnioskodawców, to cały czas liczba wnioskodawców, którzy nie decydują się na skorzystanie ze ścieżki sądowo-administracyjnej po wyczerpaniu ścieżki odwoławczej jest zaskakująco mała w stosunku do ilości negatywnych rozstrzygnięć.

Warto zwrócić uwagę, że istotną zaletą postępowań odwoławczych i sądowo-administracyjnych jest to, że (w przeciwieństwie do np. procedury cywilnej) generują one bardzo niewielkie koszty po stronie wnioskodawców – skarga do WSA i skarga kasacyjna do NSA podlegają bowiem wpisowi stałemu w wysokości odpowiednio 200 i 100 PLN a procedura odwoławcza jest bezkosztowa. Oczywiście potencjalnym wydatkiem mogą być koszty doradców czy prawników przygotowujących środek odwoławczy czy skargę, jeżeli wnioskodawca nie zdecyduje się na samodzielne ich sporządzenie – jednakże również i w tym przypadku wnioskodawcy coraz częściej mogą przerzucić część kosztów na doradców, uzależniając wynagrodzenie od powodzenia danego środka. Taki sposób ukształtowania wynagrodzenia sprzyja zresztą również temu, że wnioskodawca ma pewność, iż nie wnosi środka odwoławczego jedynie dla sztuki, ale ma on realne szanse powodzenia.

Ponadto (przynajmniej w teorii) postępowanie odwoławcze i sądowo-administracyjne nie powinno trwać zbyt długo – środek odwoławczy (protest) powinien być rozpatrzony maksymalnie w terminie ok. 90 dni (21 na tzw. autokontrolę instytucji, która przeprowadziła ocenę, 30 dni na rozpatrzenie protestu przez instytucję rozpatrującą odwołanie – przy czym w uzasadnionych przypadkach termin ten może wynieść 60 dni). Natomiast postępowanie sądowo-administracyjne również jest ograniczone krótkimi terminami – zarówno WSA, jak i NSA mają 30 dni na rozpatrzenie sprawy licząc od dnia wpływu skargi (podane terminy wynikają z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności). Oczywiście należy mieć świadomość, że teoria może odbiegać od praktyki, zwłaszcza tam gdzie chodzi o postępowanie przedsądowe. Wskazane terminy mają charakter instrukcyjny, a samo ich przekroczenie – nawet w rażących przypadkach – nie uzasadnia niezgodności z prawem procesu oceny. (podobne stanowisko prezentuje NSA w wyrokach: II GSK 2535/14, II GSK 2667/14, II GSK 2668/14).
Według mnie już czysta statystyka przemawia za tym, że środki odwoławcze można uznać za opłacalne. Skoro istnieje (uśredniając) 1/4 szans na to, że jednak procedura odwoławcza pozwoli w efekcie uzyskać pozytywną ocenę projektu, a jednocześnie nie generuje ona istotnych kosztów po stronie wnioskodawcy, przy czym czas jej trwania (przynajmniej w teorii) wskazuje, że możemy liczyć na w miarę szybkie rozpoznanie sprawy, to można uznać, że warto z tej procedury skorzystać. Wniosek taki jest uzasadniony szczególnie w tych przypadkach, w których wnioskodawca nie ma już możliwości złożenia poprawionego wniosku w ramach kolejnego konkursu. W kolejnym wpisie odniosę się natomiast do ustalenia szans powodzenia środka odwoławczego w danej sprawie, a także do potencjalnych argumentów wnioskodawców w postępowaniu odwoławczym.