Nie wylewaj Waćpan piwa!

Tym razem temat, który może zainteresować nie tylko koneserów środków unijnych, ale również miłośników złocistego trunku;). Wpadło mi w ręce ostatnio bardzo ciekawe (nieprawomocne jeszcze) orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V SA/Wa 1499/15. Skąd piwo w tytule? Otóż sprawa dotyczyła projektu realizowanego przez browar w ramach działania 6.1 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka – Paszport do eksportu – mającego promować działalność eksportową przedsiębiorstw. Jak się okazało, w następstwie kontroli realizacji projektu beneficjenta stwierdzono, że „przedmiotem eksportu browaru są piwa alkoholowe przede wszystkim piwa ciemne, w mniejszym zaś stopniu piwa jasne, o zawartości alkoholu od 4% do 18%.„. Ujawnienie tych rewelacji spowodowało, że będący stroną umowy o dofinansowanie PARP wezwał beneficjenta do zwrotu dofinansowania, wskazując że nastąpiło naruszenie (i tu długa nazwa) § 1 ust. 3a pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. 2007-2013. W skrócie przepis ten wyklucza możliwość dofinansowania projektów w zakresie produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych.

Jak to się stało?
Beneficjent nie zwrócił środków dobrowolnie, a po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego kwestionując decyzję nakazującą zwrot. W postępowaniu zasadniczym argumentem beneficjenta było twierdzenie, że to instytucja dopuściła się zaniedbania – w ramach oceny projektu miała wszelkie informacje co do przedmiotu projektu – w tym odnoszące się do tego co będzie przedmiotem eksportu. Oceniając projekt mogła zatem i powinna była od razu zweryfikować, czy działalność objęta projektem nie należy do działalności zakazanych.
Zarówno PARP (strona umowy i organ I instancji) jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju (organ II instancji) uznały, iż poprzez samo złożenie wniosku o dofinansowanie oraz złożenie oświadczenia o zgodności projektów z przepisami prawa skarżący niejako „wymusił” przyznanie mu dofinansowania. Zdaniem sądu organy jednakże całkowicie pominęły zasadniczą kwestię jaką jest fakt, że złożenie wniosku i podpisanie wskazanego oświadczenia nie rodziło i nie rodzi ex lege skutku w postaci przyznania dofinansowania. Wniosek musi najpierw pozytywnie przejść ocenę formalną i merytoryczną, w ramach których jest badany przez co najmniej dwóch oceniających, przy czym w ramach oceny formalnej oceniający powinni byli zweryfikować czy przedmiot projektu dotyczy rodzajów działalności wykluczonych z możliwości uzyskania wsparcia. W przypadku ustalenia pozytywnego wniosek już na tym etapie podlega odrzuceniu. Sąd uznał w związku z tym, iż na etapie oceny formalnej wniosku organ wykazał się rażącym niedbalstwem w kwestii ustalenia, czy działalność prowadzona przez skarżącego może być dofinansowana ze środków POIG. Sąd zwrócił uwagę, że we wnioskach o dofinansowanie browar wyraźnie wskazywał, że jest producentem piwa, a środki przyznane w ramach dofinansowania z POIG zostaną przeznaczone na rozwój eksportu jego wyrobów, czyli piw.

Koń jaki jest każdy widzi…
Ponadto Sąd, w kontekście wywodów organów, iż oceniający wyłącznie na podstawie samego PKD nie mogli ustalić co będzie przedmiotem projektu, podjął się również słusznego trudu określenia etymologii słowa „piwo”.

Zdaniem sądu nie sposób wobec tego przyjąć, że oceniająca nie wiedziała co będzie przedmiotem eksportu i wprowadzania do obrotu w ramach projektu. „We wnioskach browar wyraźnie wskazywał, że jest producentem piwa, a środki przyznane w ramach dofinansowania z POIG zostaną przeznaczone na rozwój eksportu jego wyrobów, czyli piw.”

Nieznajomość piwa szkodzi…
W ostatecznym rozrachunku sąd stwierdził, że ze względu na rażące zaniedbania urzędników oceniających projekt nie jest zasadne obciążanie beneficjenta negatywnymi konsekwencjami. Odwołał się przy tym do art. 70 ust. 2 Rozporządzenia 1083/20006 w myśl którego: „w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony.” W ocenie sądu powyższy przepis odnosi się również do sytuacji, w której odzyskanie środków jest niemożliwe ze względu na to, że prowadziłoby do wyrządzenia szkody działającemu w dobrej wierze beneficjentowi, który środki już rozdysponował.
Powyższy pogląd wpisuje się w ten nurt orzecznictwa (w dużej mierze sądów powszechnych), który dostrzega istotną wagę obowiązków jakie obciążają organ. Nie przesądzając czy w tych konkretnych okolicznościach sprawy faktycznie art. 70 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006 znalazłby zastosowanie (tym bardziej, że wyrok jest jeszcze nieprawomocny), w mojej ocenie sąd w sposób prawidłowy odkodował zawartą w art. 70 ust. 2 normę prawną. Tak jak wskazywałem w kilku poprzednich wpisach, rygoryzm dotyczący zwrotu środków nie zawsze jest uzasadniony – zwłaszcza gdy mamy do czynienia z istotnymi zaniedbaniami po stronie organów udzielających dofinansowania, a jednocześnie beneficjent działa w dobrej wierze. Co więcej, takie też stanowisko prezentowane jest w decyzjach Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Moim zdaniem za zasadnością przywołanego poglądu przemawia również istotny argument praktyczny – a mianowicie wpływ na działalność instytucji zaangażowanych we wdrażanie unijnych programów. Gdyby bowiem przyjąć, że wyłączną odpowiedzialność za nieprawidłowości ponoszą zawsze beneficjenci (i to niezależnie od ich dobrej wiary), to takie czynności organów jak ocena projektów, kontrole projektów, a także formułowane przez organy stanowiska (np. odnośnie zachowania zasady trwałości, efektu zachęty, statusu przedsiębiorstwa) należałoby uznać za pozbawione jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Takie podejście nie tylko nie byłoby uzasadnione, ale mogłoby wręcz okazać się szkodliwe dla budżetu krajowego – prowadząc do – w konsekwencji całkowitego w zasadzie zwolnienia ich z odpowiedzialności – spadku jakości pracy instytucji zaangażowanych we wdrażanie programów unijnych i tym samym znaczącego obniżenia jakości wdrażanych projektów. I odwrotnie – współodpowiedzialność instytucji za wdrażane operacje (zwłaszcza za prawidłowość ocen projektów i formułowane później stanowiska) powinna zapewnić minimalny poziom standardów w administrowaniu publicznymi środkami i realizowaniu operacji współfinansowanych z unijnego budżetu.