Roszczenie o utracone dofinansowanie za niezrealizowany projekt

Beneficjent, który podpisał umowę o dofinansowanie może domagać się zapłaty tego dofinansowania od instytucji, jeżeli ta ostatnia bezprawnie odmawia mu jego wypłaty. W związku z realizacją umowy o dofinansowanie i specyfiką projektów unijnych roszczenie może przybrać różną postać – roszczenia o zapłatę za zrealizowany projekt tj. wykonania umowy przez instytucję albo roszczenia o odszkodowanie za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy przez instytucję.

W przypadku tego pierwszego roszczenia beneficjent powinien wykazać, że roszczenie o wypłatę dofinansowania z umowy się zaktualizowało tj. zachodzą przesłanki do wypłaty transzy dofinansowania na podstawie złożonych wniosków o płatność.

W drugim przypadku przesłankami roszczenia o odszkodowanie są: bezprawność działania instytucji, szkoda beneficjenta, adekwatny związek przyczynowy pomiędzy bezprawnością a szkodą.

Skąd dwa możliwe roszczenia? Otóż projekty realizowane są w formule współfinansowania – dofinansowanie stanowi z reguły refundację czyli zwrot części już poniesionych przez beneficjenta wydatków. Aby domagać się wypłaty przynajmniej części dofinansowania beneficjent powinien najpierw sam zaangażować swoje środki. Jednocześnie z zasady współfinansowania wynika, że ani beneficjent ani instytucja nie mają obowiązku samodzielnego pokrycia całości wydatków w projekcie. Roszczenie o zapłatę dofinansowania powstaje zatem w tym przypadku kiedy beneficjent w całości lub w części projekt zrealizuje, a przynajmniej poniesie zaplanowane wydatki.

Aby skomplikować sprawę jeszcze bardziej dokładamy jeszcze moment początkowy bezprawnego zachowania instytucji obejmujący wstrzymanie płatności w projekcie. Takie wstrzymanie może mieć miejsce zarówno na samym końcu życia projektu na etapie tzw. wniosku o płatność końcową – składanego już po zakończeniu projektu, w trakcie realizacji – kiedy część wniosków o płatność została już zrealizowana, a o część płatności beneficjent jeszcze nie wystąpił, czy na samym początku projektu – kiedy nie poniesiono żadnych wydatków w projekcie.

To ten moment decyduje o tym jakie roszczenia będzie formułował beneficjent. Jeżeli projekt jest ukończony przysługuje mu roszczenie o zapłatę bezpośrednio z umowy, ale jeżeli projekt został przerwany w połowie lub na początku cyklu życia powstaje pytanie czy aby formułować skuteczne roszczenia o wypłatę dofinansowania beneficjent musi zrealizować pozostałą część projektu w całości z własnych środków. Moim zdaniem nie.

Aby sformułować skuteczne roszczenie o wypłatę dofinansowania beneficjent powinien wykazać, że zachowanie instytucji odmawiającej jego wypłaty było bezprawne. Będzie to polegało z reguły na obaleniu argumentacji instytucji uzasadniającej wstrzymanie płatności np. przez wykazanie, że powody wstrzymania były błahe lub nieważne. Powodów wstrzymania płatności może być b. dużo i z reguły wiążą się one ze stwierdzeniem lub podejrzeniem nieprawidłowości w projektach. W procesie cywilnym beneficjent będzie musiał obalić te twierdzenia instytucji.

Co ciekawe w takiej sytuacji możliwe jest i występuje w praktyce równoległe prowadzenie dwóch postępowań – administracyjnego – zmierzającego do odzyskania środków i cywilnego – zmierzającego do ich dalszej wypłaty dla beneficjenta. Postępowanie cywilne w tym przypadku będzie ściśle związane z nieprawidłowością, bowiem jego ustalenia będą wprost zmierzać do stwierdzenia, że brak jest nieprawidłowości indywidualnej.

Stwierdzenie bezprawności to jednak tylko jeden z warunków skuteczności tego typu roszczenia – kolejnym jest wykazanie przez beneficjenta szkody, którą w tym przypadku jest wartość dofinansowania, którą beneficjent uzyskałby, gdyby umowa była prawidłowo realizowana przez instytucję. Wokół tego zagadnienia jest najwięcej kontrowersji. Niektórzy odmawiają co do zasady beneficjentowi możliwości skutecznego wykazania szkody wskazując, że nie mamy tu do czynienia z wysoką szansą uzyskania korzyści w postaci wypłaty dofinansowania a jedynie z tzw. szansą na jej uzyskanie – która nie podlega rekompensacie tzw. szkodą ewentualną.

Moim zdaniem ta argumentacja jest błędna i nie uwzględnia istotnego czynnika – procesu oceny projektów. Dofinansowanie jest przyznawane beneficjentom po przejściu procesu oceny opisanego w ustawie wdrożeniowej i w licznych dokumentach programowych poszczególnych instytucji. W toku oceny projektów ocenia się m.in. takie ich aspekty jak wykonalność projektów, opłacalność, zasadność zaplanowanych wydatków i racjonalność całego budżetu projektu. Ocenę przeprowadzają m.in. eksperci powołani przez poszczególne instytucje.

Trudno w mojej ocenie racjonalnie twierdzić, że po uzyskaniu pozytywnej oceny projektu beneficjent ma tylko “szansę” na jego skuteczne ukończenie. Stawianie takiej tezy prowadzi do relatywizowania znaczenia przeprowadzonej oceny projektu. Trudno przyjąć aby państwo działało nie jak racjonalny inwestor, ale jak hazardzista grający w ruletkę albo jednorękiego bandytę.

W orzecznictwie sądowym można wyróżnić dwa podejścia do kwestii szkody w przypadku gdy projekt nie został zrealizowany. Pierwsze, w ramach którego sądy uznają, że niewypłacone beneficjentowi dofinansowanie może być traktowane jako utracone korzyści i drugie, w ramach którego sądy warunkują traktowanie dofinansowania jako utraconej korzyści wydatkowaniem środków na zakupy wskazane w projekcie i wykonaniem projektu jako takiego. W ramach tego drugiego podejścia pojawia się argument, że kwota dofinansowania jako taka nie może być traktowana jako szkoda ponieważ nie uwzględnia tego co beneficjent zaoszczędził w wyniku braku realizacji projektu, a także, że beneficjent nie dokonał odpowiednich zakupów w projekcie, które dopiero podlegałyby refundacji.

W mojej ocenie obydwa argumenty są nietrafne. Otrzymywane dofinansowanie z reguły służy pokryciu konkretnych wydatków majątkowych w danym projekcie. Jednocześnie, w miejsce środków zaangażowanych w zakup danych pozycji wydatków, do majątku beneficjenta wejdzie określony środek trwały, którego wartość początkowa odpowiada wartości dofinansowania i wkładu własnego. Wartość bilansowa majątku beneficjenta w takiej sytuacji zawsze wzrośnie i to co najmniej o kwotę odpowiadającą wartości dotacji – chociażby została od razu wydatkowana na określone zakupy. W praktyce kwota ta refunduje z reguły już poniesione wydatki na przedmioty majątkowe, których wartość niewątpliwie powiększa wartość majątku danego beneficjenta. Nie jest zatem tak, że bilansowo, w wyniku braku realizacji projektu, majątek beneficjenta ulega co do zasady automatycznemu powiększeniu o oszczędności, a w związku z tym pomniejszona powinna być też kwota dofinansowania. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że “oszczędności” mają wpływ na dochodzone roszczenie, to na pewno nie znoszą go w całości co do zasady. Czynienie takich ustaleń nie może mieć charakteru abstrakcyjnego.

Drugi argument z kolei zupełnie nie uwzględnia istoty projektów unijnych, które polegają na współfinansowaniu przedsięwzięć, które w innym przypadku nigdy nie zostałyby zrealizowane lub byłyby zrealizowane w innym kształcie i rozmiarze. Argument ten przeczy także istocie efektu zachęty (“incentive effect”) – jednemu z kluczowych warunków udzielanej pomocy, który w sensie materialnym oznacza, że bez zachęty w postaci finansowania publicznego dane przedsięwzięcie podmiotu prywatnego w ogóle nie zostałoby podjęte. Beneficjent nie tylko nie ma obowiązku realizacji projektu w całości ze środków własnych, ale właśnie zrealizowanie takiego projektu w całości samodzielnie – bez dofinansowania – stawiałoby pod znakiem zapytania czy rzeczywiście beneficjent spełnił warunek efektu zachęty.

Argument ten całkowicie pomija przy tym obowiązki, które obciążają instytucję udzielającą dofinansowania. Brak terminowych płatności w projekcie czy ich wstrzymywanie stanowi naruszenie tzw. zasady niepodzielności płatności i wprost przekłada się na możliwość skutecznej realizacji projektu.

O problemie roszczenia o utracone dofinansowanie w przypadku projektu, który nie został ukończony napisałem szerzej w Eastern European Journal of Transnational Relations (przy okazji polecam też inne bardzo ciekawe z perspektywy projektów unijnych publikacje, które ukazały się w tym numerze).

Na pewno będzie to zagadnienie dyskutowane jeszcze niejeden raz w orzecznictwie sądów. Warto obserwować jak Sąd Najwyższy rozstrzygnie sprawę w przedmiocie podobnego zagadnienia prawnego, ale dotyczącego dotacji na prowadzenie przedszkoli niepublicznych. W sprawie III CZP 58/23 Sąd Najwyższy ma odpowiedzieć na pytania:

I. czy w razie niewypłacenia w pełnej wysokości dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty [w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2016 roku], podmiotowi uprawnionemu do jej otrzymania przysługuje roszczenie o zapłatę brakującej części dotacji jako spełnienie świadczenia, czy też roszczenie odszkodowawcze?

II. w razie przyjęcia, że podmiotowi uprawnionemu do otrzymania dotacji przysługuje roszczenie odszkodowawcze, w jaki sposób należy ustalić wysokość należnego mu odszkodowania, w szczególności, czy powyższe odszkodowanie powinno odpowiadać równowartości niewypłaconej części dotacji niezależnie od sposobu jej wydatkowania czy też powinno stanowić jedynie równowartość wydatków poniesionych przez uprawniony podmiot na realizację zadań oświatowych niepokrytych z otrzymanej dotacji?

Jednocześnie moim zdaniem projekty unijne – ze względu m.in. na zasadę współfinansowania i wymóg w postaci efektu zachęty – różnią się od projektów dotowanych na podstawie ustawy o systemie oświaty. Odpowiedź na pytania prawne przez Sąd Najwyższy w tych sprawach niekoniecznie jednoznacznie rozwiąże problemy beneficjentów środków unijnych.