Czy proces przyznawania wsparcia w ramach tarczy finansowej ma charakter procesu administracyjnego? Czy wskazana w Regulaminie Tarczy Finansowej procedura odwoławcza czy procedura wyjaśniająca mają charakter procedur administracyjnych?
Takie stanowisko w przestrzeni publicznej formułuje Rzecznik MSP wskazując w swoim wystąpieniu do Minister Rozwoju, że odmowa udzielenia subwencji powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
O procedurach odwoławczych opowieść stara...
Dawno, dawno temu czyli 9 lat temu;) postanowiłem popełnić mój pierwszy poważny artykuł naukowy. Zgłębiając zagadnienie leżącej już od dawna w archiwach ustawy z 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji – praprzodkini obecnych ustaw wdrożeniowych, jeszcze sprzed akcesji do Unii Europejskiej natrafiłem na istotny i poważny wówczas dylemat. W jakiej formie państwo udziela przedsiębiorcom wsparcia. Nie wnikając w szczegóły po dłuższym przyglądaniu się tematowi wraz z profesorem Rafałem Poździkiem postanowiliśmy wspólnie przygotować artykuł “Droga sądowa w sprawach związanych z dofinansowaniem projektów z funduszy strukturalnych i funduszu spójności“.
W artykule tym dokonaliśmy egzegezy aktów prawnych prawa publicznego obejmujących – wówczas bardzo skąpe – regulacje dotyczące różnych form świadczeń administracji na rzecz przedsiębiorców. Nasze ustalenia doprowadziły nas do konkluzji, która nadal aktualna jest i dzisiaj – sam ustawodawca nie wiedział w jakiej formie chciałby przyznawać wsparcie beneficjentom, a skoro tak, to otwarta pozostała droga zarówno cywilna, jak i administracyjna.
Wskazywały na to chociażby postanowienia wspominanej ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, ale także postanowienia ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej . W tej ostatniej ustawodawca wprost wskazał, że przyznanie pomocy może następować na podstawie decyzji lub umowy (na co wskazuje jej art. 27), przesądzając tym samym, że administracja nie jest skazana wyłącznie na jedną właściwą formę udzielania pomocy.
Dlatego ostatecznie w artykule sformułowaliśmy następujący pogląd:
Ustawodawca zdecydował, że przekazanie dofinansowania następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Miał prawo zdecydować, że organy administracji publicznej tego rodzaju zadania publiczne będą wykonywać nie przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, lecz wykonywanie takich zadań odbywać się będzie w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania.
Co mówi Rzecznik MSP?
W wystąpieniu a także w komentarzach prasowych Rzecznik MSP opowiada się za stosowaniem procedury administracyjnej do postępowań odwoławczych i wyjaśniających stosowanych w Tarczy Finansowej. W stanowisku formułowanym do Minister Rozwoju, Rzecznik odwołuje się do przepisów ustawy o systemie instytucji rozwoju oraz do ustawy o zasadach prowadzenia polityki spójności wskazując, że przepisy ww. ustaw określają władczą kompetencję PFR związaną z przyznaniem subwencji. W związku z tym, zdaniem Rzecznika do procesu przyznawania subwencji należy odpowiednio stosować procedurę administracyjną.
Pamiętamy o pozytywnych aspektach udzielonej przez państwo pomocy z tarczy finansowej, ale w naszej ocenie konieczne jest wyjaśnienie niejasności procedury odwoławczej od decyzji PFR odmawiających przedsiębiorcom udzielenia finansowania. Zwracam uwagę, że istotą kontroli administracji jest ochrona wolności i praw przedsiębiorców w ich stosunkach z podmiotami wykonującymi zadania administracji publicznej. W naszej ocenie PFR w czasie rozpoznawania wniosków o wsparcie jest podmiotem wykonującym zadania zlecone z administracji publicznej. Rozstrzygnięcia podejmowane przez PFR w sprawie odrzucenia wniosku przedsiębiorcy mają więc, w mojej ocenie, postać decyzji, od której przedsiębiorcy powinno przysługiwać odwołanie. Konsekwentnie po takim rozstrzygnięciu wydanym w trybie odwoławczym powinna przysługiwać przedsiębiorcy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taka kontrola jest bowiem niezbędna dla zapewnienia przedsiębiorcom równego oraz odpowiadającego przepisom prawa dostępu do oferowanej przez państwo pomocy.
Kogel - mogel - czyli jak było i jak jest w środkach UE?
Dyskusja, którą obecnie próbuje podnieść Rzecznik MSP już raz się toczyła – na gruncie zasad wdrażania polityki spójności – przy okazji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W 2008 r. niedoszli beneficjenci środków unijnych mogli cieszyć się z wprowadzonej do ustawy wdrożeniowej “procedury odwoławczej” nie będącej jednocześnie procedurą odwoławczą w rozumieniu KPA. Zgodnie bowiem z art. 37 ustawy wdrożeniowej do postępowania konkursowego przepisy kpa nie znajdowały zastosowania – zamiast tego ustawodawca postanowił stworzyć quasi-administracyjną procedurę odwoławczą – szczególną i właściwą jedynie dla programów finansowanych ze środków unijnych.
Procedura ta wprowadzona została do ustawy wdrożeniowej w konsekwencji wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ww. przepisu z Konstytucją RP. Postępowanie to – w związku z nowelizacją ustawy wdrożeniowej zostało ostatecznie umorzone przez Trybunał.
Rzecznik w toku postępowania wskazywał, że czynności organów administracji, które przyznają dofinansowania lub odmawiają wnioskodawcy jego przyznania, są aktami z zakresu prawa publicznego. Mają one cechy decyzji administracyjnych, ze względu na ich jednostronny i władczy charakter, a także skierowane są do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji publicznej i w sposób ostateczny rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów. Podstawą wydania decyzji administracyjnej jest, zgodnie z twierdzeniem Rzecznika, art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w którym używa się sformułowania „projektów wyłonionych do dofinansowania”, treściowo analogicznego do sformułowania ustawy o NPR (…)Postępowanie to składa się z dwóch odrębnych etapów. Pierwszy z nich kończy się jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, co otwiera możliwość zawarcia umowy o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Rzecznika, wyłączenie zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego do procedury przyznawania dofinansowania z funduszy strukturalnych nie przesądza o niemożliwości zakwalifikowania danego aktu jako decyzji administracyjnej i zakwalifikowanie tego etapu postępowania jako postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter postępowania i samego aktu o przyznaniu dofinansowania lub jego odmowie, wyłączenie przepisów dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi skutkuje sytuacją, w której podmioty biorące udział w tym postępowaniu nie mają możliwości skutecznego poszukiwania ochrony sądowej w razie ewentualnych naruszeń ich praw w tym postępowaniu.
Procedura odwoławcza? Sprawa rozwojowa
Wprowadzenie nowej procedury odwoławczej do ustawy wdrożeniowej nie rozwiązało wszystkich problemów związanych z wydatkowaniem środków, a wręcz tych problemów dodatkowo przysporzyło. Obecna ustawa wdrożeniowa – ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, do której w swoim stanowisku błędnie odwołuje się Rzecznik MSP, zawiera obecnie bardziej rozbudowaną procedurę odwoławczą od negatywnych ocen projektów, niemniej jednak, nadal jest to regulacja niepełna i nie dająca wszystkim beneficjentom choćby porównywalnych gwarancji jakie daje obywatelom Kodeks postępowania administracyjnego. Nadal bowiem w ustawie wdrożeniowej odnaleźć można wyłączenie stosowania KPA do tej procedury (art. 67).
Omówienie tych kwestii zawarłem m.in. w publikacji Dofinansowanie ze środków europejskich w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych.
Dlaczego procedura odwoławcza w Tarczy Finansowej nie jest procedurą administracyjną?
Odpowiedź na to pytanie można byłoby streścić w jednym w zasadzie zdaniu. Procedura odwoławcza – czy raczej – procedura wyjaśniająca w Tarczy Finansowej nie jest procedurą administracyjną, ponieważ tak od początku zadecydował dysponent środków tj. Polski Fundusz Rozwoju. Już sama konstrukcja konkursu wskazuje, że nie dochodzi tutaj do rozdzielenia dwóch procesów tj. swoistego “przyrzeczenia wsparcia” w formie decyzji i następnie jego udzielenia w formie umowy administracyjnej, a subwencja jest przekazywana na podstawie jednego aktu – umowy subwencyjnej. W istocie przedsiębiorcy, aby skorzystać ze wsparcia, cały proces aplikacji zaczynają właśnie od podpisania – za pośrednictwem systemu bankowego – umowy subwencyjnej, w której składają określone oświadczenia i przyjmują do wiadomości określoną konstrukcję konkursu. “Umawiają się” zatem z PFR o poddanie ich wniosku subwencyjnego ocenie.
W rezultacie “procedura odwoławcza” czy raczej procedura wyjaśniająca wskazana w regulaminie ma za zadanie w istocie umożliwić przedsiębiorcom i samemu PFR raczej usunięcie niezgodności w procesie aplikacyjnym o subwencję, w szczególności wychwycenie wszystkich tych sytuacji, w których np. dane pobierane z rejestrów ZUS i US odbiegają od stanu rzeczywistego co ma stanowić swoisty bufor bezpieczeństwa pozwalający wyeliminować nieuchronne przecież pomyłki zautomatyzowanego systemu, aniżeli stanowić ścieżkę administracyjną pozwalającą uzyskać subwencję w drodze mniej czy bardziej rozbudowanej procedury dowodowej. W rzeczywistości zatem “procedura wyjaśniająca” w Tarczy Finansowej jest zbliżona do procedury reklamacyjnej czy też skargowo-wnioskowej z KPA, aniżeli do procedury administracyjnej.
Podstaw do rekonstruowania procedury odwoławczej nie dają też przepisy ustawy o SIR, które – inaczej niż np. w przypadku środków unijnych – nie rozróżniają dwóch etapów przyznawania wsparcia. Co więcej z treści przepisów ustawy o SIR można wyprowadzić wniosek przeciwny, że wsparcie będzie udzielane przez PFR w typowo cywilnych formach. Zgodnie z art. 13 ustawy o SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Subwencje finansowe w Tarczy Finansowej udzielane są właśnie na podstawie tego przepisu, przy czym formą zbliżone pozostają do pożyczek z umorzeniem.
Podobnie odwołanie do art. 27 ustawy wdrożeniowej przez Rzecznika MSP jest nietrafne, pomijając ogólny charakter tego przepisu – ta ustawa nie znajduje zastosowania do programu subwencyjnego realizowanego przez PFR, a dotyczy wyłącznie programów operacyjnych współfinansowanych ze środków unijnych.
Nie oznacza to, że przedsiębiorcy, którzy subwencji nie uzyskali są pozostawieni w sytuacji bez wyjścia – mogą oni realizować swoje prawa na gruncie procesu cywilnego. W odróżnieniu jednak od obarczonej wieloma warunkami i mocno ocennej procedury przyznawania dotacji unijnych należy mieć na uwadze, że wykazanie ewentualnych roszczeń może być problematyczne – warunki uzyskania wsparcia nie mają charakteru uznaniowego, o ile zatem któryś z przedsiębiorców nie zostanie pozbawiony wsparcia z powodów “etyczno-moralnych” wykazanie prawa do subwencji sprowadzać się będzie do wykazania spełnienia warunków programowych, które mają charakter obiektywny. Dodatkowo skończony charakter budżetu programu powoduje, że trudno będzie przedsiębiorcom także wykazać prawo do wsparcia już po zakończeniu finansowania.
Na zakończenie - NSA
Jako podsumowujący pierwszą podniesioną tezę w niniejszym wpisie, warto przywołać pogląd NSA wyrażony na gruncie przepisów ustawy o Narodowym Planie Rozwoju w wyroku z 4 marca 2008 r. (II GSK 217/08).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca rezygnując z formy decyzji administracyjnej, wprowadzając formę umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielania pomocy finansowej ze środków publicznych, przesądził, że czynności związane z przyznawaniem tej pomocy nie mają charakteru administracyjno – prawnego. Nie podważa tego stanowiska fakt, że chodzi o dysponowanie środkami publicznymi. Zdaniem NSA nie może być to argumentem na rzecz wykładni o administracyjno-prawnym charakterze czynności podmiotu dysponującego tymi środkami w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził cywilnoprawną formę dysponowania tymi środkami.
Pogląd ten odnaleźć można również w nowszych orzeczeniach. Przykładowo podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 25 września 2019 r. (I GSK 1370/18). Tym samym to do wyboru dysponenta środków należy wybór właściwego trybu ich przekazania. Z mojej strony dodam, że warto – gdy już to zrobi – aby konsekwentnie trzymał się obranej ścieżki postępowania. Jak pokazuje bowiem ewolucja przepisów dotyczących dystrybucji środków unijnych – słuchanie złych podszeptów może skończyć się tym, że dochodzi do kolizji dwóch systemów prawa – cywilnego i administracyjnego, a w rezultacie ta sama sprawa może być rozpoznawana równolegle przez sąd administracyjny i sąd cywilny, o czym pisałem m.in. tutaj. A nie o to przecież chodzi, aby procedury komplikować, ale aby je upraszczać.
Eksperci kancelarii BBS i Wspólnicy z praktyki Funduszy Unijnych i Pomocy Publicznej, zapraszają wszystkich beneficjentów Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. (duże firmy oraz przedstawicieli MSP), do udziału w bezpłatnym webinarze, który odbędzie się 7 grudnia w godz. 10.00-12.00.
Podczas naszego wirtualnego spotkania omówimy wspólnie zarówno 🔹problemy powstałe na etapie aplikowania o subwencję, które mogą skutkować koniecznością zwrotu środków, jak również 🔹przyszłe zmiany w sytuacji prawnej lub faktycznej przedsiębiorstw mające wpływ na udzielone w ramach Tarczy Finansowej wsparcie.
Skomentujemy także 🔹zakres i przebieg możliwej kontroli wydatkowania środków przekazanych przez PFR oraz jej skutki i proces przygotowawczy beneficjenta przed kontrolą. 🔹Doradzimy jak w praktyce postępować w przypadku wystąpienia ryzyka, iż subwencja została pobrana niesłusznie.
To niecodzienna okazja, aby uzyskać odpowiedzi na szereg nurtujących pytań związanych z rozliczaniem środków z Tarczy Finansowej PFR.
O autorze
Zadaj pytanie autorowi KRZYSZTOF BRYSIEWICZ Partner zarządzający/ Radca prawnyKontakt dla mediów
