Wygaszanie drogi sądowej w sprawach unijnych

Warto zacząć od początku . Otóż na samym początku jeszcze w pierwszej ustawie wdrożeniowej czyli ustawie o Narodowym Planie Rozwoju (2004) procedury odwoławczej od negatywnych ocen wniosków w ogóle nie było. Sporny i kontrowersyjny był w ogóle sam akt przyznania dofinansowania.

W związku z tym, że przepisy nie adresowały podstawowych zagadnień z zakresu praw jednostek sprawy w swoje ręce wzięło orzecznictwo. Po serii wyroków sądów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 w składzie 7 sędziów (II GPS 3/06) przesądził, że “odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju [wniosku o przyznanie dofinansowania – przyp. R.P.] następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy”

Następnie w 2008 r. niedoszli beneficjenci środków unijnych mogli cieszyć się z wprowadzonej do ustawy wdrożeniowej “procedury odwoławczej” nie będącej jednocześnie procedurą odwoławczą w rozumieniu KPA. Zgodnie bowiem z art. 37 ustawy wdrożeniowej do postępowania konkursowego przepisy kpa nie znajdowały zastosowania – zamiast tego ustawodawca postanowił stworzyć quasi-administracyjną procedurę odwoławczą – szczególną i właściwą jedynie dla programów finansowanych ze środków unijnych.

Procedura ta wprowadzona została do ustawy wdrożeniowej w konsekwencji wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ww. przepisu z Konstytucją RP. Postępowanie to – w związku z nowelizacją ustawy wdrożeniowej zostało ostatecznie umorzone przez Trybunał postanowieniem K 32/07 w związku ze zmianą kwestionowanych przepisów.

Niemniej jednak warto tutaj przywołać znamienne zdanie zdanie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. W ocenie Rzecznika, wyłączenie zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego do procedury przyznawania dofinansowania z funduszy strukturalnych nie przesądza o niemożliwości zakwalifikowania danego aktu jako decyzji administracyjnej i zakwalifikowanie tego etapu postępowania jako postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter postępowania i samego aktu o przyznaniu dofinansowania lub jego odmowie, wyłączenie przepisów dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi skutkuje sytuacją, w której podmioty biorące udział w tym postępowaniu nie mają możliwości skutecznego poszukiwania ochrony sądowej w razie ewentualnych naruszeń ich praw w tym postępowaniu.

Na zakończenie warto tutaj przywołać ukształtowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych w początkowych latach wdrażania programów unijnych wykładnię pojęcia “negatywnej oceny projektu”, która sprawiła tak wiele problemów dla ustawodawcy, że musiała być następnie “prostowana” przez kolejne nowelizacje ustaw wdrożeniowych.

Mianowicie sądy administracyjne w związku z niejasnościami dotyczącymi pojęcia negatywnej oceny, a także idąc tropem wydanej kilka lat wcześniej uchwały 7 sędziów NSA przyjęły koncepcję materialnego pojęcia “negatywnej oceny” projektu, w myśl której o tym czy dane pismo czy decyzja jest negatywną decyzją (dającą tym samym substrat zaskarżenia jej do sądu), decydować miałaby jej materialna treść a nie nazwa. Pogląd taki prezentowany był m.in. w postanowieniu NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sprawie II GSK 1495/10, wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie II GSK 1/12, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie I SA/Sz 58/11, postanowieniu NSA z dnia  21 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 1058/11, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1380/11, postanowieniu NSA z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie akt II GSK 248/10.

Jak się okazało poglądy te sprawiły instytucjom dużo problemów – w myśl ww. wykładni negatywną oceną była każda informacja przekazana przez instytucję odmawiająca dofinansowania projektu – w tym także odmowa dofinansowania z uwagi na brak środków, czy niespełnienie określonych warunków formalnych czy też odmowa dofinansowania na etapie poprzedzającym zawarcie umowy.

Droga sądowa w sprawach środków unijnych w kolejnych ustawach wdrożeniowych była coraz dłuższa. O ile na początku jeszcze na gruncie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie brakowało odważnych orzeczeń, które prowadziły do szerokiego otwarcia drogi sądowej w sprawach środków europejskich, a także do pozytywnych zmian w kolejnych ustawach wdrożeniowych o tyle obecnie rola sądów administracyjnych w dużej mierze sprowadza się do aprobowania wielu nietrafnych rozwiązań prowadzących do rozmywania czy pozbawiania praw uczestników konkursów.

Kolejno można tutaj dostrzec, że – wbrew definicji materialnej pojęcia negatywnej oceny – ustawodawca najpierw:

a) wykluczył możliwość skutecznego skarżenia negatywnych rozstrzygnięć spowodowanych wyczerpaniem środków (art. 30i ustawy wdrożeniowej z 2007 r., art. 66 ustawy wdrożeniowej z 2014 r.), następnie

b) wykluczył drogę sądową w sprawach projektów pozakonkursowych (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej z 2014 r.) by kolejno

c) wykluczyć także możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć w przedmiocie odrzucenia wniosków z uwagi na niespełnienie warunków formalnych (art. 43 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

We wszystkich tych sytuacjach wprowadzane rozwiązania legislacyjne – wbrew prezentowanym wcześniej poglądom dot. materialnego znaczenia pojęcia “negatywnej oceny” – zostały następnie zaaprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

I tak w przypadku wyczerpania alokacji znamienny jest przykład linii orzeczniczej aprobującej przepisy art. 66 ustawy wdrożeniowej, która została ukształtowana pomimo masowo wydawanych pod koniec perspektywy 2007-2013 rozstrzygnięć o pozostawieniu bez rozpatrzenia szeregu protestów z uwagi na wyczerpanie środków. Co istotne miało to miejsce w wyniku przetrzymania wielu protestów ponad ustawowy termin ich rozpoznania.

Nowe przepisy o wyczerpaniu alokacji doczekały się także wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który również zaaprobował je w systemie prawa, chociaż moim zdaniem, które nadal podtrzymuje nie ma żadnych racjonalnych i aksjologicznych argumentów, które przemawiałyby za tą konstrukcją. Więcej na ten temat we wpisie Roma locuta causa finita? Nie dla mnie.  a także we wpisie Wyczerpanie alokacji jako przyczyna odmowy dofinansowania – Środki unijne – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

W przypadku zaskarżania rozstrzygnięć w przedmiocie odrzucenia wniosków z uwagi na niespełnienie warunków formalnych również w obiegu prawnym funkcjonuje już szereg orzeczeń aprobujących te przepisy.

W tym miejscu chciałbym odnieść się do samego orzeczenia WSA w Olsztynie. Co stało za rozstrzygnięciem o braku drogi sądowej dla covidowych nieszczęśników? Jakie argumenty aksjologiczne? Jakie konkretnie przepisy? Dlaczego osoby, które nie otrzymały pomocy covidowej nie mogą pójść do sądu, żeby skontrolować odmowę przyznania wsparcia?

O wszystkim zadecydował jeden argument – systemowy:

Wniosek o dofinansowanie złożony w trybie art.10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 694 z późn. zm., dalej: “specustawa”) nie jest wnioskiem składanym w trybie konkursowym w znaczeniu ustawy wdrożeniowej. Tryb ten wynika bowiem z odrębnego aktu, tj. specustawy, w niewielkim zakresie odsyłającej do stosowania ustawy wdrożeniowej. Z art.1 ust. 1 i 2 specustawy wynika bowiem, że określa ona szczególne rozwiązania związane z realizacją lub rozliczaniem programów operacyjnych w związku z wystąpieniem choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 oraz że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. Specustawa nie przewiduje procedury odwoławczej dla trybu nadzwyczajnego wyboru projektów do dofinansowania. Skoro również ustawa wdrożeniowa nie przewiduje możliwości złożenia protestu, a następnie skargi do sądu dla wszystkich form oceny wniosków o dofinansowanie, a jedynie w odniesieniu do konkursowego trybu oceny projektu, to nie ma podstaw, aby uznać, że procedurę tę można stosować w ramach wyboru do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19, tj. w trybie, o którym mowa w art.10 ust.1 specustawy.

Dokonana w tym wyroku wykładnia systemowa jest zupełnie inna od tej, którą jeszcze kilka lat temu prowadziły sądy administracyjne w sprawach dotyczących środków europejskich, które zgodnie poszukiwały i dopuszczały jak najszerzej środki zaskarżenia. Co więcej już z przytaczanego fragmentu tekstu wybijają niedostatki – co to znaczy, że odesłanie do ustawy wdrożeniowej ma “bardzo niewielki zakres”, przecież zdanie później WSA sam wskazuje, że odesłanie obejmuje wszystkie sprawy nieuregulowane w specustawie.

Do tego co to znaczy, że nie stosuje się przepisów ustawy wdrożeniowej o protestach i skargach do sądu administracyjnego? Tylko dlatego, że w specustawie covidowej określono, że wybór projektów następuje w “trybie nadzwyczajnym”? Czy “tryb nadzwyczajny” wyklucza prowadzenie konkursu już tylko przez to, że tak się nazywa?

Przecież same instytucje organizujące nabory wniosków covidowych posługują się zamiennie pojęciem konkursu.

Konkurs na kapitał obrotowy: lista wniosków do oceny – Wrota Podlasia

Łódzkie dla biznesu – serwis dla przedsiębiorców z województwa łódzkiego (lodzkie.pl)

Również w raporcie Rzecznika MSP odnajdziemy nazewnictwo “konkursowe”.

Rzecznk-MSP_Raport_Bariery-i-utrudnienia-w-zakresie-naboru-wnioskow-na-dotacje-granty-na-kapital-obrotowy.pdf (rzecznikmsp.gov.pl)

Czy postępowanie w sprawie przyznania grantów obrotowych aż tak różni się od typowego konkursu wniosków? Co w takim razie z kryteriami “konkursów”?

Co z wykładnią przepisu art. 10 specustawy covidowej dokonanej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej gdzie wprost wskazano:

Co istotne WSA w Olsztynie nie pokusił się o wskazanie innego, właściwego trybu w którym rozstrzygnięcia o pomocy dla przedsiębiorców mogłyby być skontrolowane przez sąd.

Pomijam w tym miejscu takie “oczywiste” kwestie jak prawo do drogi sądowej wynikające wprost z Karty Praw Podstawowych (art. 47 KPP) czy orzecznictwa TSUE, chociażby kluczowego dla wykładni pojęcia drogi sądowej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej C-562/12 o którym pisałem m.in. we wpisie Co słychać na sąsiednim poletku. – Środki unijne – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl).

Tym samym droga sądowa została zamknięta wnioskodawcom “na amen”, przynajmniej do czasu uchylenia tego postanowienia.

O ile w większości dziedzin życia czas oznacza ciągły postęp to w sprawach środków unijnych nie mogę się czasem oprzeć subiektywnemu wrażeniu, że w przeszłości było lepiej. Chodzi mi tutaj nie tyle o jakość legislacji, ale przede wszystkim o jej sądową kontrolę.

Przywołane przeze mnie wyżej orzeczenia dot. pojęcia negatywnej oceny czy uchwała 7 sędziów NSA rozstrzygająca o administracyjnym charakterze czynności przyznawania dofinansowania na gruncie ustawy o NPR można w mojej ocenie traktować jako wzorcowe rozstrzygnięcia.

Tego typu orzeczenia mają nie tylko istotny walor w danej konkretnej sprawie, ale są one ważne ze względu na spójność systemu prawnego, który kontrolują. Rola orzecznictwa w stanowieniu prawa jest wbrew pozorom kluczowa – mądre orzeczenia sądowe, które piętnują błędy legislacyjne powinny prowadzić do eliminacji i ograniczenia błędów. Tolerowanie natomiast błędów legislacyjnych czy co gorsza czasami poszukiwanie “systemowego” usprawiedliwienia dla niektórych wad legislacji prowadzi w dłuższym okresie czasu do istotnego pogorszenia prawa, ośmielając ustawodawcę do przyjmowania przepisów coraz bardziej niekorzystnych dla uczestników obrotu.

Takie działanie jak w wyroku WSA w Olsztynie ośmiela ustawodawcę do wprowadzania nowych, dalej idących ograniczeń praw uczestników konkursów czego przykładem mogą być przepisy z uzasadnienia projektu nowej ustawy wdrożeniowej (znane jedynie wybrańcom bo do nieformalnych konsultacji przesłane zostały prawie rok temu). Projektodawca nawet nie sili się specjalnie na respektowanie orzecznictwa sądów, ale wprost wskazuje, że przepisy (zawężające dodatkowo drogę sądową w przypadku wyczerpania alokacji) wydaje “w związku z pojawiającymi się orzeczeniami sądów administracyjnych, dotyczącymi tej kwestii, rozstrzygającymi ją w sposób sprzeczny z założeniami wdrażania środków unijnych” (Sic!). Trudno o bardziej oczywisty przykład lekceważenia orzecznictwa sądów przez projektujących przepisy.

Podsumowując ten wpis chciałbym odwołać się do jakże trafnego zdania wyrażonego w nieco wiekowym już postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego I GSK 746/09 w państwie prawa należy zachować spójność systemu prawnego i eliminować wadliwe akty normatywne.

Warto aby te motto znowu zaczęło przyświecać sędziom dokonującym kontroli działań administracji w sprawach nie tylko dotyczących środków unijnych. Przymykanie oczu na oczywiste błędy systemu prawnego i tolerowanie ich prowadzi do dalszego pogłębiania wad tego systemu.