Co wolno wojewodzie (a w zasadzie zarządowi województwa)…

W dniu 5 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek Prezesa NSA podjął drugą już uchwałę w sprawach dotyczących środków unijnych – tym razem dotyczącą istotnego zagadnienia zachowania bezstronności przy rozpatrywaniu przez zarządy województw wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy w sprawach, w których wydano decyzje o zwrocie środków.

Uchwała została powzięta w odpowiedzi na pytanie Prezesa NSA dotyczące następującego zagadnienia prawnego: „Czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) ma zastosowanie do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym do 12 września 2014 r.), w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji?”
NSA uznał, że powyższy przepis nie ma zastosowania do członka zarządu województwa biorącego udział w ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie wniosku złożonego zgodnie z art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych. Tym samym okoliczność iż rozpatrujący ponownie sprawę członkowie zarządu województwa brali udział w rozpatrzeniu również decyzji o zwrocie środków wydanej w pierwszej instancji nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie decyzji.
Jakie motywy stały za takim rozstrzygnięciem? Przede wszystkim warto zauważyć, że kwestia rozstrzygnięta uchwałą okazała się mocno kontrowersyjna w obrębie samego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wydał co najmniej kilkanaście rozbieżnych wyroków, w niektórych z nich stwierdzając, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 KPA znajdzie zastosowanie do członków zarządu województwa ponownie rozpatrujących sprawę (a co za tym idzie uznał takie ponowne rozpoznanie sprawy za wadliwe) w innych zaś opowiedział się za tym, że członek zarządu województwa może ponownie orzekać w sprawie dotyczącej zwrotu środków, którą wcześniej rozpoznawał.

Roma locuta…
Argumenty NSA przemawiające za dopuszczeniem możliwości orzekania przez członka zarządu ponownie w tej samej sprawie były następujące:

po pierwsze NSA stanął na stanowisku, że przepis art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych [„W przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tej instytucji.„] wyłącza zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 KPA [„Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.„]
po drugie, zdaniem NSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ odwoławczy m.in. od decyzji zarządów województw) nie jest organem uczestniczącym w systemie zarządzania środkami unijnymi (nie jest instytucją zarządzającą w rozumieniu Ustawy wdrożeniowej i rozporządzenia Rady 1083/2006), a co za tym idzie nie może rozpatrywać odwołań od decyzji zarządów województw, które, w przeciwieństwie do SKO, uczestniczą we wdrażaniu programów unijnych, jako instytucje zarządzające;
po trzecie w konsekwencji powyższego NSA stwierdził, że nie ma innego organu, który mógłby rozpoznać wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy – uwzględniając bowiem fakt, że zarząd województwa wskutek zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 KPA byłby wyłączony z możliwości rozpoznania sprawy w związku z tym, że ustawa o samorządzie województwa uniemożliwia wyznaczenie drugiego składu zarządu, a SKO z przywołanych wyżej względów również byłoby wyłączone – prowadziłoby to tym samym do paraliżu decyzyjnego.

NSA stając na powyższym stanowisku odwołał się również do zasady efektywności prawa unijnego, a także – odnosząc się jeszcze raz do wskazania na SKO jako organ właściwy do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy – do zasady praworządności i legalizmu na poparcie tezy o niemożności domniemywania kompetencji organu.

…causa finita?
Uchwała NSA nie była jednak jednomyślna, zdanie odrębne do niej złożył sędzia Zbigniew Czarnik. Kością niezgody w obrębie składu sędziowskiego okazała się kwestia fundamentalna, a mianowicie hierarchia zasad wynikających z prawa konstytucyjnego. Odmiennie bowiem od swoich kolegów ze składu sędziowskiego ponad zasadę legalizmu, którą NSA motywował niemożność rozpoznania sprawy w drugiej instancji przez SKO sędzia przedłożył zasadę państwa prawnego, z której wynika m.in. prawo do bezstronnego rozpoznania sprawy administracyjnej.
Sędzia Czarnik zwrócił uwagę, że procesowym ujęciem bezstronności w procedurze administracyjnej jest wyłączenie pracownika, organu lub członka tego organu, które ma zapewnić podmiotowi poczucie „sprawiedliwego” załatwienia sprawy, oderwanego od indywidualnych i osobistych uwikłań podmiotu rozstrzygającego sprawę. Konsekwencją takiego pojmowania zasady bezstronności jest wniosek, że ewentualne kolizje z tą zasadą mogą prowadzić nawet do wyłączenia właściwości organu, co przewidują wyraźnie przepisy KPA. Powyższe doprowadziło sędziego do diametralnie odmiennych konkluzji niż pozostałych członków składu mianowicie sędzia uznał, że to właśnie rozwiązanie, które uniemożliwia przeniesienie sprawy do właściwości innego organu powinno być uznane za niekonstytucyjne – „skutki wyłączenia organu mogą być różnorodne, ale nigdy nie mogą być niedopuszczalne ze względu na ochronę innych wartości niż bezstronność prowadzonego postępowania„. Sędzia odwołał się także do przykładów innych regulacji podobnych do art. 207 ust. 12 ufp, w których ustawodawca wyłączał wprost stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 KPA, co nie miało miejsce w ustawie o finansach publicznych. Wreszcie, w ostatniej części argumentacji sędzia odwołał się do powoływanego również przez pozostałych członków składu orzekającego rozporządzenia 1083/2006 wskazując, że określają one, iż obowiązki związane ze zwrotem środków nałożone są na państwo członkowskie nie zaś wyłącznie na instytucję zarządzającą, przy czym w katalogu jej zadań (art. 60 rozporządzenia 1083/2006), nie wskazano wprost zadania związanego ze zwrotem środków.

Głos wolny wolność ubezpieczający
Omawiana uchwała rozstrzyga bardzo istotny problem dla prawidłowości wydatkowania środków europejskich, ale w moim odczuciu nie rozstrzyga go dobrze. Rozumiem argumenty NSA, w szczególności argument odwołujący się do wykładni językowej art. 207 ust. 12 ufp, ale zdecydowanie skłaniam się do poglądu sędziego Zbigniewa Czarnika zaprezentowanego w zdaniu odrębnym – nawet bowiem gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kolizją dwóch zasad postępowania to wykładnia przepisów nie może prowadzić do takiego rezultatu, w którym zasada bezstronności doznaje uszczerbku nawet kosztem np. zasady legalizmu.
Wartości które kryją się za tą zasadą są jednymi z kluczowych dla standardów administrowania i słusznie w moim odczuciu sędzia zwraca tutaj uwagę na kwestie związane z potrzebą zapewnienia przez administrację poczucia i to nie tylko danemu konkretnemu podmiotowi, ale również w odbiorze społecznym maksymalnego poziomu bezstronności i w związku z tym poczucia sprawiedliwego rozpatrywania sprawy. Już z tego punktu widzenia odwołanie się przez NSA do wykładni językowej art. 207 ust. 12 ufp jako jednego z zasadniczych argumentów wyłączenia w tym konkretnym przypadku art. 24 KPA stanowiącego proceduralną gwarancję bezstronności, wydaje się niewystarczające. Dodam jedynie, że z mojej praktyki prawniczej wynika, że rozstrzygnięcia w ramach wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy rozpatrywane zgodnie z art. 207 ust. 12 ufp w znakomitej większości kończą się utrzymaniem w mocy pierwotnej decyzji. Nie oznacza to oczywiście, że w każdej z tych spraw mamy do czynienia z naruszeniem zasady bezstronności, niemniej jednak oficjalne statystyki rozpoznawania tego typu spraw dałyby zapewne dużo do myślenia…

Niezależnie jednak od argumentów o charakterze systemowym i słusznościowym, w mojej ocenie również odwołanie się przez NSA do przepisów prawa unijnego, jako wsparcia dla przyjętej koncepcji, iż SKO nie mieści się w strukturze instytucji zaangażowanych w wydatkowanie środków unijnych i w związku z tym nie powinno sprawować kontroli nad wydatkowaniem tychże nie jest trafne.

Niewątpliwie SKO nie jest instytucją zarządzającą w rozumieniu przepisów prawa krajowego, niemniej jednak nie wyklucza to, moim zdaniem, możliwości rozpatrywania przez ten organ odwołań od decyzji o zwrocie środków wydawanych przez zarządy województw jako instytucje zarządzające. Jak bowiem wyraźnie wynika, z cytowanego także przez NSA przepisu art. 59 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia 1083/2006 wykonywanie zadań państwa członkowskiego przewidzianych tym rozporządzeniem odbywa się zgodnie z systemem instytucjonalnym, prawnym i finansowym danego państwa członkowskiego (a zatem w ramach już istniejących struktur prawnych i przy już obowiązujących procedurach). Przepis ten ustanawiający zasadę tzw. autonomii proceduralnej (szerzej na ten temat np. w artykule dr R. Poździka, Zasady wdrażania funduszy unijnych w latach 2014-2020, EPS 4/2014) w praktyce pozostawia państwu członkowskiemu znaczną swobodę w przyjęciu odpowiednich procedur odnoszących się m.in. do sposobu odzyskiwania wypłaconych środków. Jednakże, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 1/11:

Nie trzeba dodawać, że ww. zasada znajduje szerokie wsparcie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Prawidłowa wykładnia przepisów unijnych prowadzi tym samym do skrajnie odmiennego wniosku od przyjętego przez NSA w uchwale. Skoro bowiem podmioty korzystające z unijnych dotacji, w przypadku nałożenia na nie obowiązku ich zwrotu w trybie ustawy o finansach publicznych mogą znaleźć się w potencjalnie gorszej sytuacji (tj. bez możliwości wniesienia o ponowne rozpoznanie sprawy do innego organu, niż ten, który powinien być wyłączony zgodnie z art. 24 KPA) niż inne podmioty prawa krajowego korzystające np. ze środków krajowych, to opisana wyżej zasada równoważności doznaje tutaj niewątpliwego naruszenia. Powyższe, przy uwzględnieniu obowiązku prounijnej wykładni przepisów krajowych, prowadzi do wniosku, że rozumowanie przyjęte w omawianej uchwale może niekoniecznie być prawidłowe.
Niezależnie od tego warto zwrócić uwagę, że rozporządzenie 1083/2006 za odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi odpowiedzialnym czyni państwo członkowskie w ogólności bez określania konkretnej jego instytucji, wielokrotnie wymieniając je jako odpowiedzialne za odzyskiwanie kwot i nakładanie korekt finansowych (np. art. 98 czy art. 100). W związku z tym nawet gdyby przyjąć, że w katalogu zadań instytucji zarządzającej określonym w art. 60 rozporządzenia 1083/2006 mieści się zadanie związane z odzyskiwaniem środków (np. pod pojęciem „zarządzania i kontroli”) to nie oznacza to, że zadanie to jest przypisane wyłącznie do tej jednej instytucji. Już na pierwszy rzut oka konsekwencje takiej wykładni uznać należy za nielogiczne – prowadzą one bowiem do wniosku, że z procedury odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi należałoby wykluczyć takie instytucje jak np. sądy, urzędy skarbowe, czy prokuraturę nie wspominając o takich urzędach jak np. UOKIK czy Prezes UZP – jako podmioty krajowe, nie mieszczące się w katalogu instytucji wskazanych w rozporządzeniu 1083/2006. Podmioty te tymczasem nie tylko aktywnie uczestniczą w procedurach odzyskiwania środków, ale wręcz odgrywają w nich często kluczową rolę.

Niezależnie od tego warto zwrócić uwagę na blankietowy charakter norm rozporządzenia 1083/2006, które w większości adresowane są do państwa członkowskiego, pozostawiając mu znaczną swobodę w kształtowaniu systemu przyznawania i zwrotu przekazanych przez Unię środków. Argumentację, którą od czasu do czasu próbuje się stosować na gruncie krajowym, a odwołująca się do wiążącego charakteru norm tego rozporządzenia i w związku z tym konieczności takiego a nie innego ukształtowania systemu dystrybucji w aktach prawa krajowego zdyskredytował Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 1/11 wskazując, że szczególna postać systemu realizacji, jako zbioru zasad i reguł niemającego oparcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego, nie wiązała się z koniecznością zapewnienia implementacji przepisów prawa unijnego. Przeciwnie, państwo członkowskie ma swobodę wybrania najodpowiedniejszej formy prawnej przepisów ustanawiających podstawy krajowego systemu zarządzania i kontroli, aczkolwiek powinno wybrać taką formę, która jest zgodna z jego systemem prawnym.

Dr Jekyll i mr Hyde?
Odrębnego komentarza wymaga moim zdaniem brak w przedmiotowej uchwale jakiegokolwiek nawiązania do poprzedniej uchwały NSA dotyczącej środków unijnych (o której pisałem w tym miejscu) tj. do uchwały II GPS 2/2014, w której NSA zajmował się ewidentnie powiązaną kwestią relacji przepisów rozporządzenia 1083/2006 w zakresie korekty finansowej i ustawy o finansach publicznych w zakresie zwrotu środków. W tej uchwale NSA doszedł do słusznego, moim zdaniem, wniosku, że nie ma konkurencji pomiędzy obydwiema instytucjami, a sama korekta finansowa stanowi etap dochodzenia zwrotu środków. Co istotne w uchwale NSA dokonał również wykładni przepisów rozporządzenia 1083/2006 stwierdzając, że nie wskazuje ono w jakim trybie powinna być nakładana przez państwa członkowskie taka korekta, i w związku z tym uznając, że kwestię tę pozostawiono do uregulowania prawu krajowemu w myśl zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich: „Przepisy prawa unijnego nie określają jednak sposobów ustalania i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu.”

Jednym z zasadniczych argumentów zwolenników poglądu, że korekta finansowa jest w istocie odrębnym od decyzji o zwrocie środków instrumentem było odwołanie się do przepisu prawa krajowego opisującego zadania instytucji zarządzającej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (poprzedniczka Ustawy wdrożeniowej) tj. art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., który jako odrębne od zwrotu środków (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r.) zadanie instytucji zarządzającej wskazywał zadanie polegające na ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych. NSA uznał jednak, że sama treść tych przepisów to za mało, aby przyjąć, że mamy do czynienia z dwiema konkurencyjnymi procedurami. Biorąc pod uwagę materię będącą przedmiotem poprzedniej uchwały, a także wskazane wyżej konkluzje zastanawiające jest, że w kolejnej swojej uchwale dotyczącej środków europejskich NSA w żaden sposób nie odniósł się do poprzedniego orzeczenia. Na zakończenie jako ciekawostkę warto wspomnieć, że obydwie uchwały zostały podjęte w całkowicie odmiennym składzie osobowym.

Podsumowanie
Najnowsza uchwała NSA doskonale obrazuje, że rozpoznanie sensu i znaczenia przepisów prawa unijnego w zakresie środków europejskich i ich prawidłowa wykładania na gruncie prawa krajowego sprawia nadal duże trudności nie tylko instytucjom zaangażowanym we wdrażanie środków, czy nawet ustawodawcy, ale także najwyższej klasy specjalistom jak sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Szczególne zastrzeżenia budzi odwoływanie się do aktów prawa unijnego dla usprawiedliwienia odmiennego i mniej korzystnego traktowania beneficjentów na gruncie przepisów krajowych niż np. innych podmiotów prawa krajowego – ta tendencja zapoczątkowana jeszcze przez administrację (vide np. argumentacja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zakończonym wyrokiem P 1/11) jest wyjątkowo szkodliwa i zasługuje na zdecydowaną krytykę.

Warto w tym kontekście zwracać szczególną uwagę na zasadę równoważności, dyrektywa z niej płynąca powinna być brana pod uwagę nie tylko przy tworzeniu prawa, ale niewątpliwie również przy jego wykładni, zwłaszcza że przepisy rozporządzenia 1083/2006 zostały w znacznej mierze powielone w nowym rozporządzeniu 1303/2013. Szerzej na ten temat pisałem m.in. w tym miejscu.