Chociaż za oknami wiosna, to póki co jest to wiosna strachu i liczenia strat. Dzisiaj nie zastanawiamy się już czy będzie, ale jak głęboki będzie kryzys spowodowany pandemią koronawirusa. Wszyscy beneficjenci i wnioskodawcy, a także urzędnicy zajmujący się unijnymi dotacjami odczują skutki kryzysu. W ramach tarczy antykryzysowej zmienianych jest obecnie szereg aktów prawnych. Także Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej zaproponowało swoją „specjalną” ustawę o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020. Ustawa zawiera szereg rozwiązań, które mają zapewnić beneficjentom, ale także samym instytucjom, możliwość w miarę bezbolesnego przebrnięcia przez panującą obecnie epidemię.Problem polega na tym, że o ile cel przyświecający twórcom jest szlachetny, o tyle wykonanie trudno uznać za poprawne. Niestety duża część proponowanych przepisów specustawy funduszowej znacząco odbiega od standardów wynikających z zasady pewności prawnej czy przejrzystości.
Jak specustawa odpowiada na potrzeby przedsiębiorców realizujących unijne projekty w czasach pandemii?
Specustawa funduszowa ma na celu ułatwienie życia beneficjentom i wnioskodawcom projektów unijnych (a także urzędnikom) poprzez wprowadzenie szeregu specjalnych zasad dotyczących realizacji projektów, a także aplikowania o unijne środki. Ustawodawca przewidział, że w przypadkach spowodowanych COVID-19 można np. domagać się aneksowania umów, wydłużenia terminów ich realizacji czy przedłużenia terminów do złożenia wniosków o płatności pośrednie.
Dodatkowo ustawa przewiduje, że beneficjenci nie ponoszą odpowiedzialności za nieprawidłowości związane z COVID-19, a także nie ponoszą odpowiedzialności za nieosiągnięcie celu projektów spowodowane COVID-19. Jeżeli z uwagi na koronawirusa nie są spełnione kryteria wyboru projektu, mogą one zostać zmienione przez komitet monitorujący. Przewidziano wydłużenie szeregu terminów i możliwość ich przywrócenia m.in. w zakresie procedury odwoławczej od negatywnych ocen wniosków czy postępowań administracyjnych w przedmiocie zwrotu środków.
"W związku z COVID-19"
Przepisy specustawy funduszowej teoretycznie pozwalają beneficjentom środków unijnych uniknąć odpowiedzialności w sytuacjach, w których niedochowanie obowiązków z umów o dofinansowanie miało miejsce “w związku z COVID-19”.
Ustawa przewiduje, że nieprawidłowość indywidualna będąca bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19 nie będzie skutkowała obarczeniem beneficjenta odpowiedzialnością – odpowiedzialność w tym zakresie przejdzie na Skarb Państwa – o ile beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości (art. 5 ustawy).
Dodatkowo przewidziano, że kwalifikowalne będą wydatki na niezrealizowane cele projektów, jeżeli beneficjent wykaże, że z dochowaniem należytej staranności i w odpowiednim czasie podejmował niezbędne działania służące ich zrealizowaniu (art. 6 ustawy).
Większość przepisów specustawy funduszowej zawiera zastrzeżenie „w przypadku, gdy na skutek wystąpienia COVID-19”. W tym jednym zastrzeżeniu zawiera się wątpliwy sens części przepisów ustawy – zastosowanie jej postanowień np. w zakresie kwalifikowania nieprawidłowości jako spowodowanych Covid-19 (art. 5 i 6 specustawy), przedłużenia terminu na złożenie wniosków o dofinansowanie (art. 8) protestów (art. 18), aneksowania umów o dofinansowanie (art. 12) czy złożenia wniosków o ulgi (art. 25) lub zawieszenie postępowań administracyjnych (art. 20) za każdym razem i tak będzie wymagało analizy jednostkowych przypadków. Dokładnie taką samą możliwość wszyscy beneficjenci mają już obecnie na gruncie obowiązujących przepisów.
Siła wyższa już jest - i w przepisach i w umowach o dofinansowanie
Chociaż idea wyrażona w tych przepisach jest jak najbardziej słuszna, nie widzę żadnej potrzeby ich uchwalania. Zasada nieobciążania beneficjenta odpowiedzialnością za okoliczności od niego niezależne wynika z samej definicji nieprawidłowości. Zgodnie z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego „nieprawidłowość” oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Z samej definicji nieprawidłowości wynika zatem, że nie można obarczać beneficjenta odpowiedzialnością za okoliczności nie wynikające z jego działania lub zaniechania, tj. leżące poza nim. Zasada ta wielokrotnie była potwierdzana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pisałem o tym chociażby we wpisie Odpowiedzialność obiektywna nie taka obiektywna. A także cywilnych Zwrot środków – zdrowy rozsądek czy rygoryzm? Sąd Najwyższy odpowiada
Siła wyższa w umowach o dofinansowanie jest rozumiana, jako:
- zdarzenie lub połączenie zdarzeń
- obiektywnie niezależnych od beneficjenta,
- które zasadniczo i istotnie utrudniają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z umowy,
- beneficjent nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych.
W orzecznictwie sądów wskazuje się dodatkowo, że nawet okoliczności, które nie stanowiły siły wyższej, ale pozostają niezależne od beneficjenta i którym nie mógł on – pomimo dochowania najwyższej staranności – zapobiec – zwalniają go z odpowiedzialności za zwrot środków. (np. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2015 r. I CSK 878/14 czy Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r. II CSK 241/12). W tym ostatnim wyroku Sąd Najwyższy wskazał:
Katalog przyczyn wymienionych jako siła wyższa nie wyczerpuje wszystkich przyczyn usprawiedliwiających zwolnienie od obowiązku zwrotu w całości lub w części otrzymanego świadczenia, gdyż mogą wystąpić jeszcze inne, niewymienione w nim okoliczności, które także mogą uzasadniać zwolnienie od tego obowiązku. Rzecz jasna, muszą to być okoliczności wyjątkowe, zbliżone w swojej istocie do kategorii wymienionych we wspomnianym katalogu, a więc takie, których, pomimo podjętych przez zobowiązanego starań, nie dało się przezwyciężyć.
Czy ogólne powołanie się na COVID-19 załatwia sprawę?
Przedsiębiorcy realizujący unijne projekty muszą pamiętać o tym, aby udokumentować wpływ COVID-19 na niedochowanie konkretnych zobowiązań wynikających z umów o dofinansowanie. Ani specustawa funduszowa ani klauzula siły wyższej nie zwalniają ich bowiem ze zobowiązania dochowania należytej staranności w celu zapobieżenia negatywnym skutkom COVID-19 dla projektu.
W konkretnych stanach faktycznych działania te będą oczywiście wyglądały różnie. W przypadku przeprowadzania zakupów w projektach i np. braku zgłoszenia się oferentów być może warto będzie rozważyć udzielenie zamówienia w inny sposób, przed ostateczną rezygnacją z niego np. poprzez jego zmodyfikowanie lub udzielenie w innym trybie? W przypadku zobowiązania osiągnięcia określonych wskaźników niezbędne będzie udokumentowanie odpowiedzi od potencjalnych kontrahentów - nabywców towarów lub usług obrazujące spadek popytu na produkty projektu, a także udokumentowanie podejmowanych przez beneficjenta działań zmierzających do sprzedaży towaru/usługi.
W przypadku, w którym kontrahenci beneficjenta nie realizują zleconych prac/dostaw zasadne jest np. wystąpienie z wnioskami o zabezpieczenie, dotyczącymi realizacji kontraktów lub poszukiwanie możliwości wykonania zastępczego. W przypadku, gdy skutki COVID-19 dla projektu mogą mieć ograniczony w czasie charakter warto przemyśleć, czy zaproponowany w specustawie funduszowej termin wydłużenia realizacji projektu (90 dni) jest wystarczający i wystąpić o jego ewentualne wydłużenie, jeżeli jest to uzasadnione specyfiką projektu. Za każdym razem warto także konsultować poszczególne działania z instytucją czy z opiekunem projektu.
Staranność przede wszystkim i wyrozumiałość urzędników po wtóre
Niezależnie od przypadku należy pamiętać, że beneficjent nie może po prostu porzucić projektu i następnie próbować zwolnić się z odpowiedzialności za niedochowanie zobowiązań powołując się ogólnie na stan pandemii COVID. Za każdym razem musi udokumentować, że próbował przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19 dla projektu. Żadna ustawa bowiem ani żadna umowa nie zastąpi beneficjenta w zakresie troski o własne sprawy i nie wyręczy go w obowiązku dochowania należytej staranności. Niestety zatem COVID-19 wymaga od przedsiębiorców realizujących unijne projekty szczególnie starannych działań dokumentujących ich staranność w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom dla projektu. Brak takich działań spowoduje, że – obok negatywnych skutków związanych z epidemią – beneficjent będzie zmuszony zwrócić przyznaną mu dotację z odsetkami.
Oczywiście ważne jest także – czy nawet ważniejsze – aby w czasach pandemii także urzędnicy nadzorujący realizację unijnych projektów wykazali się szczególnym zmysłem współpracy z beneficjentami. Nawet najlepsza staranność nie pomoże, gdy z drugiej strony beneficjent zmierzy się z murem niezrozumienia, kluczenia z odpowiedziami na pytania czy po prostu brakiem odpowiedzi. Praktyka pokazuje, że jak do tej pory z urzędniczym współdziałaniem w realizacji bywa różnie – pozostaje liczyć na to, że właśnie w kryzysowej sytuacji wielu opiekunów projektu i urzędników przestanie bać się udzielania wskazówek “swoim” beneficjentom.
O autorze
Zadaj pytanie autorowi KRZYSZTOF BRYSIEWICZ Partner zarządzający/ Radca prawnyO autorze
Kontakt dla mediów
