Naczelny Sąd Administracyjny o kontroli ocen projektów

Tak jak wskazywałem w poprzednich wpisach analizę czy ocena projektu jest zgodna z prawem należy zacząć od zbadania czy postanowienia na podstawie których prowadzony był konkurs są zgodne z przepisami. Okazać się może bowiem, że do oceny naszego projektu stosuje się kryteria niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, dyskryminujące lub nieprzejrzyste, bądź nieproporcjonalne do założonego celu. Podobne wady mogą być związane z innymi postanowieniami dokumentacji konkursowej, np. postanowieniami regulaminu konkursu, regulaminu komisji oceniającej, przewodnika po kryteriach, wzoru wniosku czy biznes planu bądź instrukcji do tych dokumentów które mogą być niejasne, nieprecyzyjne lub niedostateczne.

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził możliwość kontroli samych postanowień dokumentacji konkursowej pod kątem ich zgodności z prawem wskazując:

NSA zwrócił również uwagę, że w przypadku gdy postanowienia dokumentacji konkursowej zawarte w różnych dokumentach (np. wytycznych, regulaminie czy instrukcji wypełniania wniosku) nie są jednoznaczne decydujące znaczenie ma brzmienie samych kryteriów oceny.

Taką przykładową wadą dokumentacji, o której wspominałem w jednym z poprzednich wpisów jest brak możliwości usuwania skrajnych rozbieżności w ocenach poszczególnych ekspertów, który powoduje, że ocena projektu jest de facto wypadkową dwóch zasadniczo różniących się ocen cząstkowych. Niestety instytucje często zasłaniają się właśnie brzmieniem dokumentacji konkursowej (regulaminu), wskazując, że przyjęta przez nie procedura usuwania rozbieżności wyczerpuje temat. Na ogół brzmienie tych postanowień wygląda w ten sposób, że znaczną rozbieżność określa się jako istotną różnicę punktową pomiędzy ocenami po zsumowaniu wszystkich ocen cząstkowych kryteriów, czyli wówczas gdy np. jeden ekspert przyznał 80 punktów a drugi 120 punktów. Tymczasem taka definicja nie wyczerpuje pojęcia “znacznej rozbieżności”, co szczególnie widać w sytuacjach gdy różnice pomiędzy projektami wynoszą kilka punktów a oceny ekspertów w ramach tylko jednego kryterium mogą różnić się i to w sposób skrajny.

Naczelny Sąd Administracyjny również w tym zakresie wskazuje, że pojęcie “znacznej rozbieżności” w ocenach należy odnosić do konkretnej oceny danego projektu i konkretnego kryterium. Nawet jeżeli oceniający przyznają przecież po 80 punktów to np. ich ocena w ramach poszczególnych kryteriów może różnić się w sposób skrajny – co powinno być definiowane jako “znaczna rozbieżność”.

Kolejną istotną kwestią poruszoną w wyroku NSA jest konieczność wskazania za które uchybienia eksperci odjęli określoną ilość punktów. Przypisanie odjętych punktów-  jak słusznie zauważa NSA – do konkretnych uchybień realizuje zasadę przejrzystości oceny. Nie można aprobować odejmowania punktów za tzw. całokształt bez przypisania uchybieniom określonych wag punktowych. Te stanowisko nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie dobrze więc, że NSA podkreślił wagę tej zasady.

Kilka słów warto poświęcić również zagadnieniu, które często przewija się w orzecznictwie sądów administracyjnych obejmującym negatywne oceny projektów. W orzeczeniach przewija się pogląd, że sąd administracyjny kontrolujący proces oceny nie jest ekspertem i nie może podważać “eksperckiej” oceny powołanych przez instytucję specjalistów (np. tutaj). Niekiedy pogląd ten bywa rozumiany w sposób skrajny tj. taki w którym sądy w ogóle nie dokonują kontroli czy ocena ekspertów jest rzetelna i spójna – wskazując, że nie mają do tego kompetencji. Również w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozwiewa wątpliwości wskazując:

W wyroku w sposób drobiazgowy NSA odnosi się do zarzutów do oceny poszczególnych kryteriów w niektórych z nich przyznając rację wnioskodawcy w innych instytucji, pokazując od strony praktycznej na czym polega kontrola spójności oceny projektu przez ekspertów. Kontrola oceny poszczególnych kryteriów powinna być możliwie szczegółowa a sądy administracyjne nie powinny jej unikać wskazując na “eksperckość” oceny – takie działanie bowiem prowadzi do pozbawienia praktycznego sensu całej sądowej procedury kontroli ocen projektu. Jeżeli nie można sprawdzić czy przyznana punktacja jest prawidłowa to cały mechanizm sądowej kontroli wskazany w ustawie wdrożeniowej byłby pozbawiony sensu.

W większości przypadków zresztą sprawdzenie czy eksperci oceniający wniosek nie popełnili błędów sprowadza się do prostej konfrontacji uzasadnienia oceny z treścią wniosku o dofinansowanie z jednej strony i treścią wymogów wskazanych w dokumentacji konkursowej z drugiej. Z reguły wymogi stawiane wnioskom o dofinansowanie są zrozumiałe nawet dla osoby bez specjalnego eksperckiego przygotowania – wielu wnioskodawców nie korzysta zresztą z doradztwa profesjonalnych firm przy przygotowaniu wniosku zamiast tego samemu go przygotowując. “Eksperckość” w rzeczywistości sprowadza się do oceny najbardziej zawiłych kwestii związanych np. z innowacyjnością proponowanych w projekcie rozwiązań, sposobem prowadzenia badań czy najbardziej złożonymi kwestiami związanymi z budżetem projektu. Takie zagadnienia jak np. określenie grupy docelowej, określenie wskaźników projektu, wskazanie potencjału do jego realizacji, wskazanie budżetu i odniesienie do aktualnych wskaźników finansowych przedsiębiorcy nie wymagają z reguły zaawansowanej wiedzy eksperckiej uniemożliwiającej ich kontrolę. Jak zwraca zresztą uwagę NSA nie zawsze konieczny jest udział ekspertów w procesie oceny i w praktyce rzeczywiście nie zawsze są oni powoływani.

Omówione orzeczenie NSA precyzuje i porządkuje standardy kontroli oceny projektów unijnych, kilka z nich uwypuklając. Przede wszystkim kontrola oceny projektów powinna polegać na zbadaniu czy dokumentacja konkursowa (regulaminy, instrukcje, kryteria) została przygotowana prawidłowo – nieprawidłowości w jej przygotowaniu nie mogą działać na korzyść wnioskodawców. Po drugie NSA zwrócił uwagę na znaczenie reguł kolizyjnych w procesie wykładni dokumentacji wskazując że pierwszeństwo ma tutaj określone znaczenie kryteriów.

Po trzecie kontrola oceny projektu obejmuje zbadanie czy określonym uchybieniom przypisano określone wagi punktowe, a także czy usunięto rzeczywiste rozbieżności między ocenami ekspertów.

Po czwarte wreszcie kontroli sądowej – do granicy “eksperckości” podlegają również treści zawarte w uzasadnieniu ocen projektów, przy czym co do zasady – niezależnie od tego czy w ocenie brał udział ekspert – powinna być ona spójna i rzetelna, a argumentacja przyjęta za odjęciem określonej ilości punktów powinna być przejrzysta.

Mam nadzieję, że ten wyrok NSA nieco uporządkuje sposób prowadzenia sądowej kontroli ocen projektów.