1 października 2021 KRZYSZTOF BRYSIEWICZ

Fawelizacja prawa – czyli o “nowej – starej” ustawie wdrożeniowej

Tagi KPA nieprawidłowość perspektywa finansowa 2021-2027 przedawnienie środki unijne umowa o dofinansowanie ustawa wdrożeniowa wyczerpanie alokacji

Mamy już oficjalnie projekt nowej ustawy wdrożeniowej. Będzie obowiązywał w kolejnej perspektywie finansowej 2021-2027. Czy jest lepiej? Oczywiście – dla pracowników administracji, kontrolerów i decydentów. Czy rozwiązano problemy beneficjentów (uprawnienia w procedurze odwoławczej, wyczerpanie alokacji, ograniczenie dyskrecjonalności urzędników, droga sądowa) – oczywiście nie.

Jak nietrudno zgadnąć Ministerstwo Finansów, Funduszy i Rozwoju “poprawiło” przepisy tylko w tych obszarach, które tego wymagały z perspektywy urzędników. Jak ta poprawa wygląda o tym poniżej.

Kto pilnować będzie strażników?

Które obszary zostały usprawnione w nowej ustawie wdrożeniowej, czy też czytając inaczej, których zmian powinni w szczególności obawiać się beneficjenci?

Po pierwsze kontrole projektów. W projekcie ustawy autorzy “doprecyzowują” przepisy dotyczące kontroli. W projekcie znalazły się m.in. takie postanowienia jak:

  • obowiązek udostępnienia dokumentów niezwiązanych z projektem (art. 24 ust. 9) ;
  • obowiązek osób trzecich (uczestników projektu, grantobiorców, ostatecznych odbiorców, wykonawców lub podwykonawców) udostępnienia dokumentów i przekazania wyjaśnień w związku z projektami prowadzonymi przez beneficjentów (art. 24 ust. 10);
  • możliwość wystąpienia do miejscowego komendanta Policji z wnioskiem o pomoc jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli (art. 24 ust. 14);
  • możliwość weryfikacji stanu faktycznego realizacji projektu z wykorzystaniem nowych technologii, w tym danych satelitarnych (art. 24 ust. 15).

Jak wskazują natomiast autorzy ww. zmian w uzasadnieniu:

W stosunku do perspektywy 2014-2020 dokonano rozszerzenia możliwości przeprowadzania oględzin pod nieobecność beneficjenta lub osoby go reprezentującej, w sytuacji gdy instytucja dysponuje informacjami wskazującymi na możliwość wystąpienia nadużycia finansowego lub gdy beneficjent nie stawił się na czynność oględzin pomimo powiadomienia lub gdy zgodził się na przeprowadzenie oględzin bez swego udziału. (…) Ponadto, wprowadzono w ustawie możliwość zwrócenia się przez instytucję kontrolującą do Komendanta Policji z wnioskiem o pomoc w przeprowadzeniu kontroli. Wzięto bowiem pod uwagę, że oględziny mogą wiązać się z koniecznością wejścia na teren prywatny również pod nieobecność podmiotu kontrolowanego, więc zdecydowano się przy podjęciu takiego kroku zapewnić towarzyszenie/asystę podmiotu uprawnionego. Możliwość taka została przewidziana także ze względu na pojawiające się wyjątkowo okoliczności, z którymi wiąże się konieczność zapewnienia kontrolerom bezpieczeństwa lub sprawnej identyfikacji osób podejrzewanych o wykonywanie czynności w projekcie (lub w miejscu jego realizacji) w sposób naruszający obowiązujące prawo (art. 25 ust. 14). W art. 25 ust. 15 zawarta została regulacja dotycząca możliwości wykorzystania nowych technologii podczas kontroli. Pozwoli to na sprawne zebranie materiału dowodowego przykładowo przy budowie autostrad (lot dronem nad wybudowanym odcinkiem drogowym) lub przy potwierdzaniu za pośrednictwem historycznych zdjęć satelitarnych momentu pojawienia się elementu infrastruktury, który jest deklarowany do rozliczenia jako nowo wybudowany.

Powyższe zmiany i ich uzasadnienie wskazują, że autorzy projektu nie tyle chcą wzmocnić uprawnienia kontrolujących co wprowadzają wręcz policyjne uprawnienia. W mojej ocenie tego typu zmiany są zbędne z perspektywy systemu zarządzania i kontroli i prowadzą co niepotrzebnego dublowania uprawnień różnych instytucji. Warto wskazać, że do stwierdzania czy nieprawidłowość stanowi jednocześnie nadużycie finansowe (czyli kwalifikowaną nieprawidłowość stanowiącą czyn zabroniony) uprawnione są organy ścigania a także prokurator. Obecnie aktywność zarówno prokuratur, policji, jak i CBA w obszarze wyłudzeń dotacji jest duża – podmioty te prowadzą często samodzielnie kontrole projektów a także całych programów, co więcej, w ramach działań operacyjnych współpracują z instytucjami udzielającymi dofinansowania.

Pomimo rozszerzenia uprawnień kontrolujących nie maja oni (i nie powinni mieć) takiego instrumentarium dowodowego jak organy ścigania. Dążenie do tego aby w ramach kontroli unijnych projektów kontrolerzy nie tylko stwierdzali nieprawidłowości, ale także kwalifikowaną ich formę tj. nadużycia finansowe moim zdaniem nie jest zasadne. Tak jak od przesądzania czy w danym projekcie wystąpiła nieprawidłowość jest właściwa instytucja udzielająca dofinansowania, tak o tym czy dana nieprawidłowość stanowi nadużycie finansowe może przesądzić jedynie prokurator i sąd w wyroku skazującym.

Warto w tym kontekście przywołać trafny pogląd NSA, który zwrócił uwagę, że Instytucja Zarządzająca, jedynie na podstawie “podejrzenia” nie mogła przecież rozwiązać umowy z [A], gdyż stanowiłoby to istotne naruszenie stosunku cywilnoprawnego łączącego beneficjenta z instytucją, podważało zaufanie do instytucji, która kierując się niepotwierdzonymi zarzutami, podejmuje nieadekwatne kroki przy realizacji umowy, narażając jednocześnie budżet województwa na straty związane z ewentualnym postępowaniem odszkodowawczym (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3191/18).

Warto w tym kontekście dodać, że dodatkowe uprawnienia dla kontrolujących są zbędne. Już w ramach posiadanego instrumentarium, a także postanowień umów o dofinansowanie utrudnianie prowadzenia kontroli przez beneficjenta czy odmowa udzielania informacji mogą stanowić samodzielną przesłankę rozwiązania umowy o dofinansowanie. Dodatkowo proponowany w projekcie ustawy obowiązek udzielania wyjaśnień przez podmioty trzecie nie związane z instytucją umową o dofinansowanie w mojej ocenie będzie nieskuteczny. Podmioty te nie mają – w odróżnieniu od beneficjenta – żadnej relacji prawnej z instytucją udzielającą dofinansowania, trudno zatem wyobrazić sobie skuteczne wyegzekwowanie tego obowiązku.

Część zmian uznać należy za zwykłe ozdobniki np. prowadzenie kontroli z wykorzystaniem nowoczesnych technologii. Trudno przyjąć, że bez tego przepisu ich wykorzystanie do kontroli obecnie byłoby niemożliwe. Wręcz przeciwnie kontrolujący nie tylko mogą, ale wręcz powinni sięgać po tego typu instrumenty a także inne dane powszechnie dostępne, aby zweryfikować, czy projekt jest realizowany prawidłowo. Natomiast w przypadku podejrzenia wystąpienia nadużycia finansowego dalsze czynności właściwa instytucja powinna pozostawić organom ścigania, które w ramach prowadzonego postępowania będą w stanie ustalić stan faktyczny dużo szerzej niż zrobiliby to kontrolujący, nawet po zwiększeniu ich uprawnień.

Jak ministerstwo "prostuje" orzecznictwo - wyczerpanie alokacji

O wyczerpaniu alokacji pisałem już wiele razy wcześniej. Oczywiście jest to temat – rzeka i jeden z ulubionych obszarów “poprawy” ustawy funduszowej. Również w projekcie nowej ustawy wdrożeniowej autorzy pokusili się o poprawę przepisów. Tym razem poprawa ma polegać na zdefiniowaniu pojęcia “wyczerpanie alokacji”, a przy okazji jego rozszerzenia.

I tak zgodnie z projektem (art. 77 ust. 3) przez wyczerpanie alokacji należy rozumieć sytuację w której środki przeznaczone na ten cel zostały rozdysponowane na projekty objęte dofinansowaniem, a więc takie, z których wnioskodawcami zostały podpisane umowy o dofinansowanie projektu albo zostały podjęte decyzje o dofinansowaniu projektu oraz wybrane do dofinansowania.

Podtrzymano także zasadę, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów o dofinansowanie z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania (art. 78).

W uzasadnieniu do projektu z kolei autorzy wskazali, że zmiany wynikają z “licznych wątpliwości” i “konieczności  wielokrotnego zajmowania stanowiska przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, jak również w związku z pojawiającymi się orzeczeniami sądów administracyjnych, dotyczącymi tej kwestii, rozstrzygającymi ją w sposób sprzeczny z założeniami wdrażania środków unijnych, zdecydowano o rozstrzygnięciu ww. wątpliwości i uregulowaniu tej kwestii wprost w ustawie.”

Autorzy zmian zatem nawet nie kryją swoich intencji i wprost wskazują, że ustawa ma prostować orzecznictwo. Oczywiście nie jest to pierwszy taki przypadek – wielokrotnie bowiem w przeszłości w obszarze środków unijnych wskazywałem na przepisy, których zadaniem miało być właśnie “prostowanie” niewygodnego orzecznictwa np. dotyczącego koncepcji materialnej oceny projektu, przedawnienia czy trwałości. Pierwszy raz jednak odkąd pamiętam wprost w ustawie wpisano, że autorzy “wiedzą lepiej” niż sądy administracyjne jak powinno wyglądać wyczerpanie alokacji, a zmęczony prostowaniem minister postanowił przeciąć węzeł gordyjski.

Pozostaje pytanie jakie konkretnie poglądy sądów wymagają sprostowania. Przywołam tutaj najnowszy wyrok NSA (I GSK 93/21) z naszym tj. naszej kancelarii udziałem, w którym NSA wskazał, jak należy rozumieć wyczerpanie alokacji – z odwołaniem do starszego orzecznictwa.

Korekty finansowe Korekty finansowe
wyczerpane wszystkie środki wyczerpane wszystkie środki

“Prostowaniu” podlegają ponadto następujące poglądy:

Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie „wyczerpanie” w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 309/20)

To że procedura odwoławcza zgodnie z art. 65 Ustawy wdrożeniowej nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, nie zwalnia organów krajowych od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie przez stronę swoich racji w zakresie pierwotnej wadliwej oceny jej projektu, pozwalało na realne uzyskanie wnioskowanego dofinansowania. W przeciwnym razie procedura odwoławcza, i w szczególności sądowa kontrola działania organów, stałaby się pozorna i iluzoryczna” (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 378/19).

Prostowanie alokacji - qui bono?

Postępowanie autorów projektu ustawy uznaję za nieporozumienie. Ww. poglądy sądów (nie jednostkowe, ale cytowane wielokrotnie także w innych orzeczeniach) nie tylko są spójne, ale w pełni uzasadnione. Jak przy tym pisałem wielokrotnie we wcześniejszych wpisach samo pojęcie “wyczerpania alokacji” pojawiło się w nowelizacji ustawy wdrożeniowej z 2006 r. w efekcie również orzecznictwa sądów administracyjnych, które słusznie uznały, że proces odwoławczy od negatywnych ocen projektów nie może być iluzoryczny, a zaskarżeniu do sądu powinna podlegać także odmowa dofinansowania projektu właśnie ze względu na wyczerpanie środków.

Pisałem o tym wielokrotnie, że wyczerpanie alokacji przy jednoczesnej zgodzie na podpisywanie umów jest usankcjonowaniem niesprawiedliwości proceduralnej w której – ze względu na niewłaściwie obrany prymat zasady szybkości postępowania, pominięta została kluczowa zasada – wyboru do dofinansowania najlepszych projektów.

Wyczerpanie alokacji jako przyczyna odmowy dofinansowania – Środki unijne – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

Wyczerpanie alokacji przed Trybunałem Konstytucyjnym – Środki unijne – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

Wbrew stanowisku autorów projektu – tego typu zasady wcale nie wynikają z “systemu wdrażania środków”, który ministerstwo miałoby znać lepiej niż sądy. Ostatecznie nie do przyjęcia dla mnie jest sytuacja, w której wnioskodawcy nie mają efektywnej ścieżki odwoławczej ponieważ w tzw. międzyczasie skończyły się środki. Państwo ma obowiązek zapewnić środki na sfinansowanie najlepszych projektów, również tych które otrzymały wysoką liczbę punktów po przeprowadzeniu procedury odwoławczej. Nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla poglądu przeciwnego, poza tym, że środki “trzeba wydać szybko”.

Co więcej oparcie dla tego poglądu można odnaleźć także w unijnym tzw. Rozporządzeniu ws. warunkowości, które na państwo członkowskie wprost przerzuca obowiązek sfinansowania projektów beneficjentów ze środków własnych, w przypadku stwierdzonych naruszeń zasady praworządności (art. 4 ust. 2 Rozporządzenia ws. warunkowości). Konsekwencje nieprawidłowych działań państwa członkowskiego w przypadku nieprawidłowości nie mogą obciążać beneficjentów co wynika także z przepisów rozporządzenia ogólnego. Dlaczego zatem konsekwencje nieprawidłowych działań (wadliwej oceny projektów?) mają na etapie oceny obciążać właśnie wnioskodawców?

Wybór projektów i procedura odwoławcza - jest super, jest super - więc o co ci chodzi?

W ramach wyboru projektów w oczy rzuciło mi się jedno sformułowanie z uzasadnienia projektu:

Rozwiązania przyjęte w zakresie procedury odwoławczej w większości bazują na tych, które obowiązują na podstawie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818) (dalej: ustawa wdrożeniowa 2014-2020). Z założenia postanowiono nie ingerować w regulacje, które sprawdziły się w dotychczasowej praktyce i dobrze funkcjonują.

O wadliwości dotychczasowych rozwiązań napisałem już sporo w poprzednich wpisach. W tym miejscu chciałbym zwrócić uwagę na nowoprojektowane przepisy, które budzą moje wątpliwości:

I tak w art. 58 wprowadzono możliwość unieważnienia naboru wniosków również z takich powodów jak “istotna zmiana powodująca, że wybór projektów nie leży w interesie publicznym”.

Utrzymano również postanowienia w przedmiocie wyłączenia stosowania KPA do procedury wyboru projektów (art. 59) a także definicję negatywnej oceny (art. 56 ) nie uwzględniającej dorobku orzecznictwa sądów, które wskazało na materialne rozumienie pojęcia “negatywnej oceny”.

Pozytywnie muszę natomiast ocenić zmiany w zakresie możliwości uzupełniania czy poprawiania wniosku przy zachowaniu równych praw wnioskodawców (pytanie jak to będzie wyglądało w praktyce), a także zmiany w zakresie elektronicznej formy komunikacji z instytucją, również w przypadku wnoszenia protestów. Nie są to jednak na pewno zmiany kluczowe w obszarze wyboru projektów.

Nie mamy Pańskiej umowy i co Pan nam zrobi?

Istotne zmiany autorzy projektu ustawy wprowadzają już po zakończeniu procesu wyboru projektów przed podpisaniem umowy. Tutaj pojawia się obszerny przepis, który daje instytucji prawo odmowy podpisania umowy o dofinansowanie:

W uzasadnionych przypadkach właściwa instytucja może odmówić zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmówić podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, jeżeli zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, w szczególności gdy w stosunku do wnioskodawcy będącego osobą fizyczną lub członka organów zarządzających wnioskodawcy niebędącego osobą fizyczną toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe za przestępstwo składania fałszywych zeznań, przekupstwa, przeciwko mieniu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, obrotowi gospodarczemu, systemowi bankowemu, albo inne związane z wykonywaniem działalności gospodarczej lub popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, w związku z dofinansowaniem, które zostało udzielone ze środków publicznych na realizację projektu temu wnioskodawcy, podmiotowi powiązanemu z nim osobowo lub kapitałowo lub członkowi organów zarządzających tego wnioskodawcy lub podmiotu.” (art. 61 ust. 4).

W tym kontekście warto zaobserwować pewną ewolucję w przepisach kolejnych ustaw:

Ustawa wdrożeniowa z 2006 r.:

Umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu: 1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz 2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. (art. 30a ust. 1)

Ustawa wdrożeniowa z 2014 r.:                                                                                                                                                       
Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu. (art. 52 ust. 2)

Nie sposób nie zauważyć, że kolejno wprowadzane zmiany stanowią próbę rozmycia odpowiedzialności instytucji i powstania po stronie instytucji publicznej obowiązku podpisania umowy w sytuacji w której dochodzi do pozytywnej oceny projektu. Najpierw niewielkie zmiany semantyczne w kolejnych ustawach a obecnie pojawiające się uprawnienie odmowy podpisania umowy “w uzasadnionych przypadkach” stanowią nieuzasadnioną zmianę wprowadzającą do procesu już pozytywnie ocenionego projektu nieuzasadnioną arbitralność.

Szczególny sprzeciw budzi sformułowanie, że do odmowy podpisania umowy może dojść już tylko w sytuacji prowadzenia postępowania przygotowawczego w sprawie. Przecież postępowanie przygotowawcze, nawet takie w którym dochodzi do postawienia zarzutów nie musi się wcale zakończyć wyrokiem skazującym. Zupełnie niezrozumiałe jest łączenie ujemnych konsekwencji dla beneficjentów z samym tylko faktem prowadzenia takiego postępowania, zwłaszcza w świetle przywołanego wyżej wyroku NSA w którym wyraźnie wskazano, że instytucja nie może odmówić podpisania umowy tylko ze względu na występowanie “podejrzeń”.

Leniwi mają rację - czyli dwa słowa o przedawnieniu

Istotne dla beneficjentów zmiany (a właściwie dla członków ich zarządów) pojawiają się w obszarze zmian ustawy o finansach publicznych a także przepisów intertemporalnych z nimi związanych.

Przede wszystkim w projekcie ustawy zmienia się zasady dotyczące przedawnienia zobowiązań członków zarządów beneficjentów poprzez dodanie do ustawy o finansach publicznych art. 66b w brzmieniu:

  • Osoby trzecie odpowiedzialne za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, ustala się według stanu z chwili powstania naruszeń określonych w art. 189 ust. 3 lub w art. 207 ust. 1.
  • Zobowiązanie wynikające z decyzji wobec osoby trzeciej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia: 1) kiedy decyzja ta stała się ostateczna albo 2) od dnia, o którym mowa w art. 66a ust. 1 pkt 2 – w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.” (art. 112 pkt 4 projektu ustawy).

Dodatkowo w art. 135 projektu ustawy (przepisy intertemporalne) wskazano, że do postępowań w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich wszczętych i niezakończonych w momencie wejścia w życie nowej ustawy, a także do do terminów przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków wynikających z decyzji wobec osoby trzeciej zastosowanie znajdą już znowelizowane przepisy ustawy o finansach publicznych.

Jak wskazali autorzy tych zmian w uzasadnieniu do projektu ustawy:

Wspomniane decyzje wydaje się przed upływem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b albo decyzja, o której mowa w 207 ust. 9, stała się ostateczna, a osoby trzecie odpowiedzialne za powstałe zobowiązania ustala się według stanu z momentu powstania określonych naruszeń. Dodatkowo w art. 66a w ust. 1 wprowadzono przepisy określające terminy przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków w ramach perspektywy w 2021-2027. Natomiast w ust. 3 wprowadzanego art. 66b uregulowana została kwestia przedawnienia zobowiązań wynikających z decyzji wydanych wobec osób trzecich poprzez odesłanie do terminów przedawnienia zobowiązań do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, określonych w art. 66a ufp. Wprowadzenie do ufp art. 66b regulującego kwestie odpowiedzialności osób trzecich spowodowało również zmianę wynikową w postaci uchylenia dotychczasowego ust. 2 w art. 66a ufp.

(…) Ze względu na porządkujący i doprecyzowujący charakter zmienianych przepisów ufp w zakresie przedawnienia zobowiązań do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności, proponuje się aby do  wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowań o odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania do zwrotu tych środków stosowane były już przepisy zmienionej ufp w tym zakresie. Analogiczna reguła znajdzie zastosowanie do terminów przedawnienia zobowiązania do zwrotu ww. środków.

Pod niepozornym uzasadnieniem tych przepisów kryje się rzecz zasadnicza – otóż okres przedawnienia roszczeń wobec członków zarządów beneficjentów został wydłużony – i to w sposób znaczny – w stosunku do poprzednio obowiązującego. Co istotne przy tym terminy przedawnienia mają ulec zmianie nawet dla spraw w toku. O tym, że przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań zwrotowych są i niekonstytucyjne i niezgodne z przepisami unijnymi pisałem już wcześniej.

W tym miejscu warto ponownie przywołać pogląd TSUE, który  stanął na stanowisku, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Dalej, w kolejnym rozstrzygnięciu TSUE analizując stan faktyczny stwierdził, że: „Bez znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia jest zatem data, w której organy władzy krajowej powzięły wiadomość o danej nieprawidłowości. Pomijając nawet fakt, że w samym brzmieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie ma niczego, z czego można by było wywieść przeciwną wykładnię, podkreślić należy, że to na organach administracji krajowej spoczywa ogólny obowiązek dochowania należytej staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przezeń płatności, które ciążą na budżecie Unii, a który to obowiązek wiąże się z tym, że organy te powinny podejmować niezwłocznie środki mające na celu usunięcie skutków naruszeń (zobacz podobnie wyroki: Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282, pkt 44; a także Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, pkt 62). W tych okolicznościach dopuszczenie możliwości, że termin przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 rozpoczyna swój bieg dopiero od chwili stwierdzenia nieprawidłowości przez organy administracji, mogłoby w pewien sposób zachęcić organy administracji do bezczynności w ściganiu nieprawidłowości, jednocześnie narażając podmioty gospodarcze, po pierwsze, na długi okres niepewności prawnej, oraz po drugie, na niebezpieczeństwo, iż po upływie takiego okresu nie będą one już w stanie przedstawić dowodu na zgodność spornych transakcji z prawem

(Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 6 października 2015 r., w sprawie C-59/14, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas, ECLI:EU:C:2015:660.)

Nie sposób jednak również przejść do porządku dziennego nad rażącym naruszeniem reguł intertemporalnych w projektowanej ustawie.

Tutaj również warto przywołać wyrok WSA w Warszawie wydany jeszcze na kanwie poprzedniej nowelizacji ustawy wdrożeniowej z 2014 r.: „Powyższy przepis art. 66a u.f.p. został dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475), zmieniającej ustawę o finansach publicznych z dniem 2 września 2017 r. Ponieważ ww. przepis regulujący przedawnienie ma charakter materialnoprawny, nie może być stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie, szczególnie zważywszy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło postanowieniem z 14 lutego 2017 r., a zatem nie budzi wątpliwości, że art. 66a u.f.p. nie mógł mieć zastosowania.

[Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt: III SA/Gl 1173/18, LEX nr 2653179.]

Jak widać tymczasem w projektowanych przepisach autorzy ostentacyjnie lekceważą podstawowe reguły prawa intertemporalnego na czele z zasadą nieretroaktywności prawa.

Jak powinno być

Wielokrotnie na moim blogu poruszałem już temat stałej deflacji prawa w obszarze funduszy unijnych.

Co skrywa nowa perspektywa? – unijne dofinansowanie w perspektywie finansowej 2014-2020. – Środki unijne – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

Konstytucja biznesu dla beneficjentów czy zwykła ustawa? – Środki unijne – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

Szklane domy Ministerstwa Rozwoju – Środki unijne – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

Nowy rok – nowe otwarcie w funduszach UE? Oby – – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

Pogłębiające się problemy wnioskodawców i beneficjentów, ale także samych instytucji związane z zarządzaniem środkami unijnymi w dużej mierze wynikają z niedobrego prawa a po części też z niedostatków w potencjale administracyjnym. O tym jakie obszary wymagają poprawy pisałem już przy okazji poprzedniej ustawy wdrożeniowej – a także szumnych zapowiedzi istotnych zmian w obszarze wdrażania środków unijnych z zapowiadanym wielkim przeglądem przepisów, które – jak się okazało – były tylko zapowiedziami.

Oczywiście nowa ustawa wdrożeniowa nie adresuje praktycznie żadnego z tych problemów, o których pisałem, a które ostatnio mieliśmy okazję także zbadać w ramach naszej kancelarii w raporcie “Efektywność procedur wydatkowania środków unijnych“, zamiast tego “usprawnia” ale przede wszystkim te obszary, które problemy sprawiają samym urzędnikom.

Minister musi się napracować nad odpowiedziami związanymi z brakiem alokacji? Zmieniamy ustawę. Urzędnicy nie nadążają z korektami? Wydłużamy okres przedawnienia. Mamy wątpliwości przy podpisywaniu umów o dofinansowanie? Dajmy uprawnienie że możemy zawsze odmówić ich podpisania. Kontrolerzy nie mogą wejść do beneficjenta? Niech pomoże im lokalny komendant. I wreszcie – orzeczenia sądów są nie po naszej myśli? Sprostujmy je ustawą…

Tego typu “usprawnienia” na pewno nie poprawią systemu wdrażania unijnych projektów, a będą jedynie prowadzić do dalszego powstawania kolejnych “faweli prawnych”.

O autorze

Autor
Zadaj pytanie autorowi KRZYSZTOF BRYSIEWICZ Wspólnik zarządzający/ Radca prawny
Specjalizuję się w prowadzeniu spraw dotyczących pomocy publicznej i środków unijnych. Lubię wyzwania, dlatego chętnie reprezentuję klientów w trudnych i skomplikowanych sprawach. Chętnie dzielę się swoją wiedzą podczas konferencji branżowych i naukowych, a także na łamach bloga.

Kontakt dla mediów

Avatar
Kamila Wojnarowicz

Newsletter

Bądź na bieżąco. Otrzymuj informacje o nowych publikacjach ekspertów z Kancelarii Brysiewicz, Bokina, Sakławski i Wspólnicy

Użycie przycisku „Zapisz się!” oznacza zgodę na otrzymywanie od Brysiewicz i Wspólnicy spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie (01-029) przy ul. Dzielnej 60 (dalej jako: „Kancelaria”) drogą elektroniczną na adres e-mail wskazany w powyższym polu newslettera zawierającego ofertę Kancelarii. Zgodę można wycofać w każdym czasie bez wpływu na zgodność z prawem przetwarzania dokonanego przed jej wycofaniem. Administratorem danych osobowych jest Kancelaria. Podane dane osobowe są przetwarzane w celu przesyłania informacji dotyczących oferty Kancelarii drogą mailową. Szczegóły dotyczące zasad przetwarzania danych osobowych znajdują się w klauzuli informacyjnej.