24 maja 2022 KRZYSZTOF BRYSIEWICZ

Naczelny Sąd Administracyjny o kontroli ocen projektów

Tagi kryteria wyboru Naczelny Sąd Administracyjny ocena projektów procedura odwoławcza protest od negatywnej oceny zasada rzetelności

W kilku poprzednich wpisach m.in. tu: Negatywna ocena – Jak skutecznie się odwołać? (cz. I) – – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

i tu: Negatywna ocena – jak skutecznie się odwołać? (cz. II) – Środki unijne – Krzysztof Brysiewicz Blog (kbrysiewicz.pl)

opisywałem zasady oceny projektów i sposoby odwoływania się od negatywnych ocen projektów.

Tym wpisem chciałbym powrócić do tego tematu do czego okazją jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r. (sygnatura I GSK 361/22) w sprawie w której miałem przyjemność występować po stronie skarżącej. W najnowszym wyroku NSA dokonuje podsumowania pewnych istotnych zasad, których powinna przestrzegać instytucja przy ocenianiu projektów, a także porządkuje proces kontroli zgodności z prawem przeprowadzonej oceny.

 

Wady dokumentacji konkursowej

Tak jak wskazywałem w poprzednich wpisach analizę czy ocena projektu jest zgodna z prawem należy zacząć od zbadania czy postanowienia na podstawie których prowadzony był konkurs są zgodne z przepisami. Okazać się może bowiem, że do oceny naszego projektu stosuje się kryteria niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, dyskryminujące lub nieprzejrzyste, bądź nieproporcjonalne do założonego celu. Podobne wady mogą być związane z innymi postanowieniami dokumentacji konkursowej, np. postanowieniami regulaminu konkursu, regulaminu komisji oceniającej, przewodnika po kryteriach, wzoru wniosku czy biznes planu bądź instrukcji do tych dokumentów które mogą być niejasne, nieprecyzyjne lub niedostateczne.

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził możliwość kontroli samych postanowień dokumentacji konkursowej pod kątem ich zgodności z prawem wskazując:

kryteria_1 kryteria_1

NSA podkreślił również, że "zdefiniowanie kryteriów oceny powinno jednoznacznie przesądzać, jakie informacje muszą być przedstawione przez wnioskodawcę. Tylko precyzyjne określenie kryteriów umożliwia bowiem instytucji właściwej do rozpoznania wniosku, przeprowadzenie prawidłowej oceny. Wynika to m.in. z zasady przejrzystości procedury konkursowej. Każde odejście od zasady przejrzystości stanowi jednocześnie naruszenie zasady równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności."

W razie sprzeczności postanowień dokumentacji konkursowej pierwszeństwo mają kryteria

NSA zwrócił również uwagę, że w przypadku gdy postanowienia dokumentacji konkursowej zawarte w różnych dokumentach (np. wytycznych, regulaminie czy instrukcji wypełniania wniosku) nie są jednoznaczne decydujące znaczenie ma brzmienie samych kryteriów oceny.

W przypadku ewentualnych sprzeczności w zakresie znaczenia pewnych pojęć pierwszeństwo powinien mieć opis kryterium przed np. wytycznymi. Przekonuje do tego pierwszoplanowe znaczenie tego czynnika służącego za podstawę oceny projektu, tj. kryterium, w procesie oceny projektu. Poza tym niejasności regulacji konkursowych dotyczących dofinansowania nie powinno się interpretować na niekorzyść wnioskodawcy, chociażby ze względu na zasadę rzetelności i przejrzystości.

Rozbieżności w ocenie - kiedy są istotne i kto o tym decyduje?

Taką przykładową wadą dokumentacji, o której wspominałem w jednym z poprzednich wpisów jest brak możliwości usuwania skrajnych rozbieżności w ocenach poszczególnych ekspertów, który powoduje, że ocena projektu jest de facto wypadkową dwóch zasadniczo różniących się ocen cząstkowych. Niestety instytucje często zasłaniają się właśnie brzmieniem dokumentacji konkursowej (regulaminu), wskazując, że przyjęta przez nie procedura usuwania rozbieżności wyczerpuje temat. Na ogół brzmienie tych postanowień wygląda w ten sposób, że znaczną rozbieżność określa się jako istotną różnicę punktową pomiędzy ocenami po zsumowaniu wszystkich ocen cząstkowych kryteriów, czyli wówczas gdy np. jeden ekspert przyznał 80 punktów a drugi 120 punktów. Tymczasem taka definicja nie wyczerpuje pojęcia “znacznej rozbieżności”, co szczególnie widać w sytuacjach gdy różnice pomiędzy projektami wynoszą kilka punktów a oceny ekspertów w ramach tylko jednego kryterium mogą różnić się i to w sposób skrajny.

Naczelny Sąd Administracyjny również w tym zakresie wskazuje, że pojęcie “znacznej rozbieżności” w ocenach należy odnosić do konkretnej oceny danego projektu i konkretnego kryterium. Nawet jeżeli oceniający przyznają przecież po 80 punktów to np. ich ocena w ramach poszczególnych kryteriów może różnić się w sposób skrajny – co powinno być definiowane jako “znaczna rozbieżność”.

rozbieżności rozbieżności

Punkty powinny być odejmowane za konkretne uchybienia

Kolejną istotną kwestią poruszoną w wyroku NSA jest konieczność wskazania za które uchybienia eksperci odjęli określoną ilość punktów. Przypisanie odjętych punktów-  jak słusznie zauważa NSA – do konkretnych uchybień realizuje zasadę przejrzystości oceny. Nie można aprobować odejmowania punktów za tzw. całokształt bez przypisania uchybieniom określonych wag punktowych. Te stanowisko nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie dobrze więc, że NSA podkreślił wagę tej zasady.

wagi punktowe wagi punktowe

Sąd administracyjny nie jest ekspertem ale powinien badać czy ocena ekspertów jest rzetelna

Kilka słów warto poświęcić również zagadnieniu, które często przewija się w orzecznictwie sądów administracyjnych obejmującym negatywne oceny projektów. W orzeczeniach przewija się pogląd, że sąd administracyjny kontrolujący proces oceny nie jest ekspertem i nie może podważać “eksperckiej” oceny powołanych przez instytucję specjalistów (np. tutaj). Niekiedy pogląd ten bywa rozumiany w sposób skrajny tj. taki w którym sądy w ogóle nie dokonują kontroli czy ocena ekspertów jest rzetelna i spójna – wskazując, że nie mają do tego kompetencji. Również w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozwiewa wątpliwości wskazując:

ocena sądu ocena sądu

W wyroku w sposób drobiazgowy NSA odnosi się do zarzutów do oceny poszczególnych kryteriów w niektórych z nich przyznając rację wnioskodawcy w innych instytucji, pokazując od strony praktycznej na czym polega kontrola spójności oceny projektu przez ekspertów. Kontrola oceny poszczególnych kryteriów powinna być możliwie szczegółowa a sądy administracyjne nie powinny jej unikać wskazując na “eksperckość” oceny – takie działanie bowiem prowadzi do pozbawienia praktycznego sensu całej sądowej procedury kontroli ocen projektu. Jeżeli nie można sprawdzić czy przyznana punktacja jest prawidłowa to cały mechanizm sądowej kontroli wskazany w ustawie wdrożeniowej byłby pozbawiony sensu.

 

W większości przypadków zresztą sprawdzenie czy eksperci oceniający wniosek nie popełnili błędów sprowadza się do prostej konfrontacji uzasadnienia oceny z treścią wniosku o dofinansowanie z jednej strony i treścią wymogów wskazanych w dokumentacji konkursowej z drugiej. Z reguły wymogi stawiane wnioskom o dofinansowanie są zrozumiałe nawet dla osoby bez specjalnego eksperckiego przygotowania – wielu wnioskodawców nie korzysta zresztą z doradztwa profesjonalnych firm przy przygotowaniu wniosku zamiast tego samemu go przygotowując. “Eksperckość” w rzeczywistości sprowadza się do oceny najbardziej zawiłych kwestii związanych np. z innowacyjnością proponowanych w projekcie rozwiązań, sposobem prowadzenia badań czy najbardziej złożonymi kwestiami związanymi z budżetem projektu. Takie zagadnienia jak np. określenie grupy docelowej, określenie wskaźników projektu, wskazanie potencjału do jego realizacji, wskazanie budżetu i odniesienie do aktualnych wskaźników finansowych przedsiębiorcy nie wymagają z reguły zaawansowanej wiedzy eksperckiej uniemożliwiającej ich kontrolę. Jak zwraca zresztą uwagę NSA nie zawsze konieczny jest udział ekspertów w procesie oceny i w praktyce rzeczywiście nie zawsze są oni powoływani.

Podsumowanie

Omówione orzeczenie NSA precyzuje i porządkuje standardy kontroli oceny projektów unijnych, kilka z nich uwypuklając. Przede wszystkim kontrola oceny projektów powinna polegać na zbadaniu czy dokumentacja konkursowa (regulaminy, instrukcje, kryteria) została przygotowana prawidłowo – nieprawidłowości w jej przygotowaniu nie mogą działać na korzyść wnioskodawców. Po drugie NSA zwrócił uwagę na znaczenie reguł kolizyjnych w procesie wykładni dokumentacji wskazując że pierwszeństwo ma tutaj określone znaczenie kryteriów.

Po trzecie kontrola oceny projektu obejmuje zbadanie czy określonym uchybieniom przypisano określone wagi punktowe, a także czy usunięto rzeczywiste rozbieżności między ocenami ekspertów.

Po czwarte wreszcie kontroli sądowej – do granicy “eksperckości” podlegają również treści zawarte w uzasadnieniu ocen projektów, przy czym co do zasady – niezależnie od tego czy w ocenie brał udział ekspert – powinna być ona spójna i rzetelna, a argumentacja przyjęta za odjęciem określonej ilości punktów powinna być przejrzysta.

Mam nadzieję, że ten wyrok NSA nieco uporządkuje sposób prowadzenia sądowej kontroli ocen projektów.

O autorze

Autor
Zadaj pytanie autorowi KRZYSZTOF BRYSIEWICZ Partner zarządzający/ Radca prawny
Specjalizuję się w prowadzeniu spraw dotyczących pomocy publicznej i środków unijnych. Lubię wyzwania, dlatego chętnie reprezentuję klientów w trudnych i skomplikowanych sprawach. Chętnie dzielę się swoją wiedzą podczas konferencji branżowych i naukowych, a także na łamach bloga.

O autorze

Kontakt dla mediów

Avatar
Sylwia Zajdel-Goleniowska PR Manager

Newsletter

Bądź na bieżąco. Otrzymuj informacje o nowych publikacjach ekspertów z Kancelarii Brysiewicz, Bokina, Sakławski i Wspólnicy

Użycie przycisku „Zapisz się!” oznacza zgodę na otrzymywanie od Brysiewicz, Bokina, Sakławski i Wspólinicy sp.k. z siedzibą w Warszawie (01-029) przy ul. Dzielnej 60 (dalej jako: „Kancelaria”) drogą elektroniczną na adres e-mail wskazany w powyższym polu newslettera zawierającego ofertę Kancelarii. Zgodę można wycofać w każdym czasie bez wpływu na zgodność z prawem przetwarzania dokonanego przed jej wycofaniem. Administratorem danych osobowych jest Kancelaria. Podane dane osobowe są przetwarzane w celu przesyłania informacji dotyczących oferty Kancelarii drogą mailową. Szczegóły dotyczące zasad przetwarzania danych osobowych znajdują się w klauzuli informacyjnej.