O przypadkach (z pozoru) beznadziejnych – czyli kilka słów o ratowaniu dotacji

Realizacja projektu finansowanego ze środków europejskich w praktyce nigdy nie przebiega dokładnie według scenariusza określonego w dokumentacji aplikacyjnej. Zawsze zdarzają się jakieś, nawet niewielkie odstępstwa od planu określonego we wniosku. Nic w tym dziwnego, na projekt składa się tak dużo zmiennych, że trudno oczekiwać, aby w pełni spełniły się przewidywania i prognozy określone we wniosku, przykładowo, aby wszystkie zaplanowane wydatki kosztowały dokładnie tyle ile założyliśmy. W tym kontekście pojawia się pytanie jak reagować i czy w ogóle można coś zrobić kiedy na etapie realizacji projektu dochodzi do wykrycia określonych uchybień.

Okazuje się, że nawet w przypadku zagrożenia zwrotem dotacji nie ma sytuacji bez wyjścia. Potwierdził to ogłoszony parę tygodni temu wyrok Sądu Najwyższego I CSK 878/14 oddalający roszczenie instytucji o zwrot dofinansowania. Jak wynika z ustnych zasadniczych motywów rozstrzygnięcia Sąd Najwyższy kolejny już raz zwrócił uwagę, że w przypadku projektów realizowanych przy udziale środków europejskich niczym nieuzasadniony jest skrajny rygoryzm nakazujący przy nawet niewielkich uchybieniach zwrot całości środków. Dodać należy, że spór w sprawie dotyczył osiągnięcia wskaźnika związanego z liczbą utworzonych miejsc pracy, który był jednym z kilku wskaźników tego projektu. Jak wskazał sąd nie może być tak, że naruszenie części kontraktu o dofinansowanie z Unii ma skutkować utratą całej dotacji – należy odnieść ten rygor tylko do niewykonanej części kontraktu, w tym zaś przypadku tworzenie nowych miejsc pracy stanowiło tylko 20 proc. dofinansowywanego zadania.

Pogląd ten stanowi podsumowanie kształtującej się już od jakiegoś czasu linii orzeczniczej sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, która zwraca szczególną uwagę na proporcjonalność sankcji związanych ze zwrotem dofinansowania w przypadku pewnych uchybień przy realizacji umowy. W artykule pt. „Dofinansowanie ze środków europejskich w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych” analizowałem szereg orzeczeń, w których sądy wskazywały, że obowiązki instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie nie kończą się tylko na przekazaniu środków, ale obejmują również aktywne współdziałanie w jej realizacji. Ponadto, w określonych przypadkach zauważano, że możliwe jest zastosowanie do umów o dofinansowanie zasad ogólnych np. lojalności kontraktowej, współżycia społecznego i oceny roszczeń instytucji o zwrot środków przez pryzmat nadużycia prawa podmiotowego.

Jakie wnioski płyną z tych orzeczeń dla beneficjentów i samych instytucji? Przede wszystkim takie, że pomimo pozornego rygoryzmu kontraktów unijnych, przy ocenie zobowiązań umownych i konsekwencji ich niewypełnienia potrzebna jest pewna doza zdrowego rozsądku. Drakońskie sankcje w postaci odebrania całości dofinansowania w przypadkach, w których doszło do niewielkich uchybień zdarzały się dość często w poprzednim okresie programowania. Z punktu widzenia instytucji kluczowa tymczasem powinna być ocena czy projekt przyczynił się ostatecznie do osiągnięcia celu publicznego założonego w danym programie. Nawet poważne uchybienia dotyczące niespełnienia tzw. efektu zachęty, niewłaściwego określenia statusu przedsiębiorstw czy naruszenia zakazu zasadniczej modyfikacji projektu powinny moim zdaniem być oceniane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, co oczywiście nie odnosi się do tych wypadków, gdy określone informacje zostały przed instytucją celowo zatajone. Jeżeli bowiem instytucja akceptuje określony projekt, współdziała z Beneficjentem w jego realizacji, kontroluje ten projekt, uznając w ramach swoich czynności, że jest on realizowany prawidłowo, a następnie na koniec jego realizacji stwierdza, że – pomimo osiągnięcia publicznego celu projektu – istnieje uchybienie (które powinna była wykryć wcześniej), uzasadniające zwrot całości dotacji, to już na pierwszy rzut oka takie roszczenie uznać należałoby za niesprawiedliwe.
W tym kontekście chciałbym wskazać kilka przykładów orzeczeń dotyczących spraw wydawałoby się z pozoru beznadziejnych, wiążących się z naruszeniem kluczowych zasad prawa funduszy i pomocy publicznej, które jednak skończyły się szczęśliwie dla beneficjentów.

Naruszenie tzw. efektu zachęty jest jednym z poważniejszych uchybień, które mogą wykryć instytucje przy realizacji umowy. Tytułem krótkiego wprowadzenia efekt zachęty to instytucja zdefiniowana m.in. w art. 6 Rozporządzenia 651/2014, której istota sprowadza się do założenia, że projekt nie może się rozpocząć przed złożeniem wniosku o wsparcie. Środki publiczne powinny bowiem być kierowane na te operacje, które bez tego wsparcia nigdy nie zostałyby zrealizowane albo też byłyby przeprowadzone w ograniczonym kształcie – innymi słowy wsparcie udzielane ze środków publicznych powinno stanowić zachętę do realizacji przedsięwzięć opłacalnych również z publicznego punktu widzenia. W celu pewnego uproszczenia badania efektu zachęty w odniesieniu do pomocy kierowanej do grupy MSP przyjęto, iż jeżeli rozpoczęcie prac nad projektem nastąpiło po złożeniu wniosku o wsparcie efekt zachęty jest spełniony (tzw. formalny efekt zachęty). To właśnie pojęcie rozpoczęcia prac nad projektem rodzi, jak się okazuje, wiele wątpliwości zarówno po stronie beneficjentów, jak i samych instytucji. Jak bowiem określić czy określone prace faktycznie dotyczą tego a nie innego projektu? Może być bowiem tak, że beneficjent podejmując określone działania chciał zrealizować projekt w innym kształcie niż po złożeniu wniosku o dofinansowanie – jak wskazano przy tym wyżej efekt zachęty występuje również wówczas, gdy w wyniku przekazania środków publicznych dochodzi do zwiększenia skali projektu.
Tymczasem oceny niektórych instytucji zaskakują swoim formalizmem – często bowiem spotkać się można z sytuacjami, gdy po kilku latach od złożenia wniosku, często na etapie zakończenia projektu lub nawet w okresie trwałości, kontrolujący ukończony projekt stwierdzają, że wprawdzie realizacja projektu przebiegła prawidłowo, jednakże z uwagi na rozpoczęcie prac przed złożeniem wniosku należy beneficjentowi odebrać całe dofinansowanie. Takie decyzje tymczasem nigdy nie powinny być podejmowane lekką ręką. W tym kontekście chciałbym zwrócić uwagę na ciekawą sprawę, którą zajmował się Sąd Apelacyjny w Krakowie

Beneficjent, który następnie przed sądem dochodził należnego dofinansowania, realizował projekt polegający m.in. na zakupie maszyn, które miały spowodować istotny wzrost konkurencyjności jego przedsiębiorstwa. Tak się złożyło, że maszyna nabyta w ramach projektu przez beneficjenta była wcześniej przez niego dzierżawiona. Zdaniem instytucji taka sytuacja wskazywała na naruszenie efektu zachęty. Sąd nie podzielił tego poglądu, wskazując, że powódka realizując przedmiotowy projekt podjęła trafną pod względem gospodarczym decyzje o zakupie zmodyfikowanej, uprzednio dzierżawionej maszyny. Wpłynęła ona na rozwój jej przedsiębiorstwa i wpisała się w cele programu operacyjnego, w ramach którego dokonano zakupu. Podjęcie decyzji o zakupie innej dostępnej jej maszyny, co usunęłoby zasadność podstawowego zarzutu strony pozwanej, nie miało uzasadnienia ekonomicznego. I dalej sąd zwrócił uwagę, że zakwestionowanie przez stronę pozwaną zakupu maszyny, tylko z tej przyczyny, że miała ona te same numery seryjne, co maszyna wcześniej dzierżawiona bez wyjaśnienia okoliczności, skłania do wniosku o nadawaniu przez nią prymatu niczym nieuzasadnionego formalizmu nad przedsiębiorczością i rachunkiem ekonomicznym. Stanowi to niewątpliwie uzasadnioną podstawę do twierdzenia o nadużyciu zaufania do instytucji publicznej, która zamiast realizacji oczekiwanego wsparcia, stawia przeszkody w rozwoju przedsiębiorczości, co stoi w oczywistej sprzeczności z celami (…) Regionalnego Programu Operacyjnego”. Jak widać na powyższym przykładzie beneficjent nie dokonał zakupu identycznej maszyny, którą wcześniej dzierżawił, ale maszyny zmodyfikowanej, która – co istotne – pozwoliła zrealizować cel projektu czyli wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa. Słusznie przy tym sąd przyjął, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia efektu zachęty. Nie sposób bowiem uznać, aby wcześniejsze wydzierżawienie tej maszyny przez beneficjenta stanowiło początek prac nad projektem, skoro na potrzeby projektu wymagała ona istotnej modyfikacji stając się de facto nowym urządzeniem.

Kolejnym ciekawym orzeczeniem, na które warto zwrócić uwagę (co prawda póki co nieprawomocnym) jest wyrok WSA w Krakowie. W tym judykacie sąd zwrócił uwagę na znaczenie osiągnięcia celów i rezultatów projektu. Sąd wskazał, że organ uznał, iż poczynione przez skarżąca spółkę wydatki na realizację projektu nie były realizowane zgodnie z zasadą racjonalności, rzetelności, celowości i oszczędności albowiem nie doprowadziły do osiągnięcia rezultatów i celów projektu. Zatem w pierwszej kolejności należy prawidłowo ustalić czy cele i rezultaty zostały osiągnięte i w jakim zakresie (czego w ocenie Sądu zabrakło w niniejszej sprawie min. odnośnie rozwoju Klastra, innowacyjności oraz wzrostu konkurencyjności) aby móc zgodnie z zasadami logiki i przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oceniać, czy wydatki zostały poczynione w sposób racjonalny, rzetelny, celowy i oszczędny. Skoro zatem nie wszystkie cele projektu miały charakter kwantyfikowalny i mierzalny, np. kwestia innowacyjności czy wzrostu konkurencyjności, ocena instytucji, która tę innowacyjność na etapie realizacji projektu kwestionowała powinna być dokonana również w oparciu o opinię zewnętrznego eksperta, tymczasem organ dokonując ustaleń oparł się wyłącznie na ustaleniach swoich pracowników zawartych w informacji pokontrolnej. Podzielam zapatrywanie sądu, że takie rozwiązanie nie jest trafne – nawet bowiem jeżeli kontrolujący stwierdzają niespełnienie określonego celu projektu (który nie został ujęty w postaci łatwo mierzalnego wskaźnika np. wzrost innowacyjności, wzrost konkurencyjności, określone parametry jakościowe czy funkcjonalne), to organ nie może w całości polegać wyłącznie na ich opinii. Powinien przed nałożeniem korekty finansowej co najmniej dodatkowo zasięgnąć opinii eksperckiej, przy czym, jeżeli prowadzi w tym zakresie postępowanie w przedmiocie zwrotu środków, to opinia taka powinna spełniać wymogi określone w KPA. Dodatkowo w analizowanej sprawie sąd administracyjny, w mojej ocenie słusznie, zwrócił uwagę, że ocena prawidłowości realizacji projektu nie sprowadza się tylko do mechanicznego sprawdzenia czy wszystkie wskaźniki projektu zostały osiągnięte (co potwierdza również stanowisko zaprezentowane w przywołanym na wstępie wyroku Sądu Najwyższego), ale powinna polegać na badaniu czy cele projektu – przede wszystkim te istotne z punktu widzenia programu operacyjnego – zostały osiągnięte: w ocenie Sądu z samego faktu, że wskaźniki rezultatu nie zostały osiągnięte nie można wywieść, że wszystkie cele do jakich zobowiązała się strona skarżąca nie zostały osiągnięte.

Jak pokazuje praktyka, również w chwili obecnej niektóre instytucje prezentują ortodoksyjne podejście w zakresie stwierdzonych uchybień w projektach usprawiedliwiając się tym, że rygoryzm wydatkowania środków wynika bezpośrednio z unijnych przepisów. Czy mają rację? Otóż nie do końca – należy bowiem zauważyć, że sam unijny prawodawca przewidział możliwość zastosowania zasady proporcjonalności do oceny niektórych uchybień związanych z realizowanymi operacjami. Sama zresztą definicja nieprawidłowości (art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013) wskazuje, że niezależnie od zbadania czy naruszenie przepisów nastąpiło należy określić czy miało ono lub mogło mieć wpływ na budżet unijny. Ponadto, nawet jeżeli taka nieprawidłowość zostanie stwierdzona to nakładając korektę finansową należy za każdym razem uwzględniać charakter i jej wagę (art. 143 Rozporządzenia 1303/2013). W tym kontekście ocena zobowiązań z umów o dofinansowanie przez pryzmat tych reguł prawa cywilnego, które odwołują się do lojalnej współpracy czy nadużycia prawa podmiotowego w pełni koresponduje z takimi zasadami prawa unijnego jak zasada proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE), słuszności czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Co istotne, jak pokazuje praktyka zastosowanie tych zasad, również w najnowszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, może prowadzić do obniżenia wysokości a nawet anulowania korekty finansowej nakładanej przez Komisję Europejską na państwa członkowskie. Jako podsumowujący warto tutaj przywołać pogląd Sądu Apelacyjnego w Lublinie, w którym sąd ten uznał, że przekroczenie terminu zakończenia projektu przez beneficjenta o trzy miesiące wynikające ze szczególnych, niezawinionych przez niego, przyczyn nie uprawnia instytucji do żądania zwrotu dofinansowania. Sąd poddał analizie unijne regulacje, stwierdzając że ustanowione w nich szczegółowe i rygorystyczne zasady przyznawania, wykorzystywania oraz zwrotu niesłusznie pobranych sum, a także monitorowania ich wykorzystania, są łagodzone poprzez odwoływanie się do zasad proporcjonalności, słuszności, czy zasad dobrej wiary.

Podsumowując, nawet w pozornie beznadziejnej wydawałoby się sytuacji, istnieje możliwość uratowania dotacji. Pamiętać o tym powinni nie tylko beneficjenci, ale przede wszystkim same instytucje. Stosując właściwe przepisy nie można robić tego bezrefleksyjnie, ale należy uwzględniać również zasady ogólne określone zarówno w prawie krajowym, jak i unijnym .