Stan pandemii zmusił państwa członkowskie do szerokiego uruchomienia środków pomocowych dla przedsiębiorców. Również Polska przez ostatni rok uruchomiła wiele programów zarówno ze szczebla centralnego, jak i regionalnych, które mają pomóc przedsiębiorcom przetrwać ten trudny czas.
Przy takiej ilości środków wsparcia, a także przy zaangażowaniu w nie instytucji, które do tej pory takiego wsparcia nie udzielały, pojawiły się zarówno błędy, jak i rozwiązania ciekawe i innowacyjne w stosunku do tych, stosowanych w dotychczasowych systemach wsparcia publicznego.
Kolejna fala koronawirusa i przedłużający się lockdown, a także coraz bardziej widoczne zmęczenie społeczeństwa nakazują postawić pytania: Czy pomoc państwa dla przedsiębiorców jest dobrze adresowana (o “rewolwerowcach” pomocy w tym wpisie)? Czy kryteria tej pomocy są właściwie określone (np. Fundusz Wsparcia Kultury)? Czy przedsiębiorcy mają dzięki tej pomocy szanse na przetrwanie pandemii (odpowiedzi na te pytanie szukaliśmy m.in. w tym materiale)? Czy nieposłuszeństwo obywatelskie może prowadzić do odebrania wsparcia (słynny zwrot środków za brak maseczki)? Czy od odmowy przyznania wsparcia można się odwołać?
Na te pytania obecnie odpowiedź próbują znaleźć niemal wszyscy.
W tym wpisie chciałbym skupić się nieco na cieniach różnych form pomocy covidowej, które, w mojej ocenie, mogą w najbliższych latach spowodować niemniejsze perturbacje dla przedsiębiorców niż sama pandemia.
O pomocy lekką ręką dawanej...
W potopie różnego rodzaju środków wsparcia wyróżnia się jedna cecha przygotowanych programów – luki w przepisach lub postanowieniach programów pomocowych, które powodują, że często dokumentacja i same warunki wsparcia są nie tyle nieczytelne, co wręcz płynne. Organy i instytucje udzielające wsparcia przyjmują przy tym różną taktykę, która ma zamaskować te braki. Jedne instytucje otwarcie się przyznają do nieścisłości i korygują dokumentację (zdecydowanie najrzadsze przypadki), inne nabierają wody w usta i udają, że tak ma być, po cichu aktualizując dokumentację w formie “przewodników” albo “komunikatów” albo ponownie weryfikując covidowe wnioski, wreszcie niektóre decydują się na powtórzenie konkursów.
Skoro same instytucje nie są w stanie przygotować prawidłowo kryteriów i warunków konkursów (szczególnie słabo wyglądają tutaj konkursy regionalne w których o “zwycięstwie” i uzyskaniu wsparcia obrotowego decydują autoboty – por. mój wpis Konkurs wniosków WARP), to jak w tym gąszczu sprzecznych i niejasnych postanowień mają odnaleźć się przedsiębiorcy? Oczywiście nie wszyscy są w stanie “odgadnąć” intencję autorów programów, dlatego popełnionych przez wnioskodawców błędów nie brakuje.
Ale czy rzeczywiście za każdym razem winny jest wnioskujący o publiczne środki? Oczywiście nie – na gruncie środków unijnych utarte jest już orzecznictwo sądów (por. mój wcześniejszy wpis Negatywna ocena projektów – jak skutecznie się odwołać cz. 2), zgodnie z którym to organizator konkursu powinien wziąć odpowiedzialność za nieprecyzyjnie przygotowaną dokumentację konkursową, niejasne kryteria i warunki udzielenia pomocy.
Co ma zatem zrobić podmiot, który takiej pomocy nie uzyskał – właśnie wskutek błędnych kryteriów, albo po uzyskaniu takiej pomocy otrzymał kreatywną interpretację postanowień dokumentacji odmawiającej mu prawa do tej pomocy i to z mocą wsteczną?
Oczywiście powinien się odwołać. Jak to zrobić?
Jak skutecznie się odwołać?
Przede wszystkim warto pamiętać, że prawo do odwołania od negatywnej oceny wniosku pomocowego wynika wprost z Konstytucji RP (art. 78), a także jest przewidziane w Karcie Praw Podstawowych (art. 47) i nawet jeżeli organizator danego programu takiego prawa nie przewidział to ono i tak będzie nam przysługiwało. Ustawa nie może bowiem zamykać drogi do dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Od tego w jakiej formie jest udzielane wsparcie (administracyjna lub cywilna) zależy jaki konkretnie środek prawny wybrać. Pisałem o tym więcej w tym wpisie: Subwencje w Tarczy Finansowej a KPA.
Wszędzie tam gdzie następuje odmowa pomocy publicznej odwołanie przysługuje – nie zawsze jednak będzie ono miało formę tradycyjnego odwołania z KPA, ponieważ nie wszędzie przyznawanie pomocy publicznej odbywa się według zasad prawa administracyjnego.
I tak przedsiębiorcy którzy nie otrzymali środków unijnych mogą wnieść protest na podstawie ustawy wdrożeniowej.
Natomiast przedsiębiorcy którzy nie otrzymali np. subwencji mogą kwestionować taką odmowę bezpośrednio w sądzie powszechnym wnosząc czy to o ustalenie czy zapłatę.
Przedsiębiorcy którzy o odmowie pomocy zostali poinformowani w innej formie także nie są pozbawieni możliwości kwestionowania takich decyzji, przy czym mogą ją skarżyć jako inny akt lub czynność administracji lub skarżyć bezczynność organu gdy taka decyzja nie zapadła.
Odwołując się od odmownych decyzji o przyznaniu wsparcia albo przyznaniu go w mniejszej wysokości warto pamiętać o następujących argumentach:
To organizator konkursu jest odpowiedzialny za staranne jego przygotowanie. Uczestnik naboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji niedokładnego przygotowania dokumentacji np. kryteriów wsparcia lub warunków jego udzielenia.
Lektura wniosku o pomoc powinna być całościowa i uwzględniać wszystko co napisał beneficjent. Negatywna ocena wniosku nie może opierać się na "czepianiu za słówka". Wątpliwości powinny być z beneficjentem wyjaśnione.
Sankcje powinny być proporcjonalne i dostosowane do rzeczywistych potrzeb – nie można zabierać pomocy według uznania czy widzimisię.
Szczegółowo na ten temat wypowiadał się m.in. Sąd Najwyższy zwracając uwagę, że przy określeniu obowiązku zwrotu środków należy brać pod uwagę zarówno stopień naruszenia obowiązków, jak również przyczyny nieosiągnięcia celów projektu.
Instytucja nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje błędy i zaniedbania na beneficjenta.
W tych sytuacjach w których to państwo przyczynia się do nieosiągnięcia celów projektu, a także uniemożliwia realizację zadań czy wywiązanie się ze zobowiązań wynikających z umowy o udzielenie wsparcia beneficjent wsparcia również nie może być karany zwrotem środków.
Podobnie jak w przypadku odmowy przyznania pomocy również w przypadku jej zwrotu przedsiębiorcy nie powinni jak wyroczni słuchać komunikatów instytucji, ale warto się zastanowić czy rzeczywiście takie żądanie zwrotu jest zasadne, czy nie mamy żadnych punktów zaczepienia w przygotowanej dokumentacji? Bardzo często może się okazać, że żądanie zwrotu ma post factum przykryć nieudolnie przygotowany konkurs – w takiej sytuacji brak jest podstaw, aby konsekwencje złego prawa ponosił beneficjent. Zwłaszcza, że z reguły mamy już do czynienia z sytuacją, w której doszło do wydania rzekomo nieprawidłowo uzyskanych środków.
Nawet, jeżeli na pierwszy rzut oka dokumentacja danego programu nie przewiduje żadnej ścieżki odwoławczej (bardzo częsty zabieg instytucji przygotowującej dokumentację, która przemilcza temat odwołania) odwołanie czy możliwość przedstawienia sprawy w sądzie zawsze będzie przysługiwać beneficjentowi, tylko w innej formie. Czasami będzie to skarga na tzw. inny akt lub czynność administracji, czasami skarga na bezczynność, a niekiedy trzeba będzie skorzystać z instrumentów prawa cywilnego wnosząc np. pozew o zapłatę lub o ustalenie.
Zwrot pomocy za brak maseczki - co grozi covidovym niedowiarkom?
Jednym z “potworków” legislacyjnych, który został wprowadzony do systemów wsparcia (nie tylko covidowych) jest słynny już mechanizm odmowy pomocy za brak maseczki czyli możliwość pozbawienia pomocy (różnego rodzaju) przedsiębiorcy w przypadku nieprzestrzegania reżimu sanitarnego wprowadzonego ze względu na covid.
Ta sankcja ujęta w art. 23 ustawy o zmianie ustawy antycovidowej ma szczególny wymiar w sytuacji zapowiadanego w ostatnich dniach obywatelskiego nieposłuszeństwa i zapowiedzi otwierania kolejnych biznesów z naruszeniem przepisów o lockdownie. Czy w tych przypadkach tym przedsiębiorcom rzeczywiście grozi zwrot pomocy?
Groźba jest jak najbardziej realna, ale czy zostanie skutecznie wyegzekwowana przez państwo? Moim zdaniem może być o to bardzo ciężko. Uzależnianie przyznania pomocy czy też jej zwrotu od spełnienia norm sanitarnych przez przedsiębiorców w taki sposób jak zostało to zredagowane, w mojej ocenie jest za daleko idące i powoduje, że taka sankcja jako ewidentnie nieproporcjonalna i nieadekwatna do celu pomocy nie powinna być skutecznie stosowana.
Nie sposób też nie zauważyć, że sankcja zwrotu środków ma być uruchomiona już w momencie nałożenia kary na przedsiębiorcę, a nie w momencie prawomocnego przesądzenia sprawy. Jeżeli zatem przedsiębiorcy udałoby się uchylić sankcję to pomoc nadal podlegałaby zwrotowi. Nabiera to szczególnego wymiaru chociażby w kontekście obecnej sytuacji, w której sądy administracyjne już w kilkudziesięciu orzeczeniach stwierdzały nieważność decyzji sanepidu nakładających kary za nieprzestrzeganie obostrzeń (więcej w tym miejscu).
Nawet zapowiadane otwarcie niektórych przedsiębiorstw dotkniętych obostrzeniami nie powinno prowadzić do automatycznego nakładania obowiązku zwrotu całości środków. Wsparcie przedsiębiorców nie może być obwarowane warunkami nieproporcjonalnymi lub pozostającymi w luźnym jedynie lub w żadnym związku z celem danego środka wsparcia. Co więcej, jeżeli są to dodatkowe warunki wsparcia które nie były wcześniej komunikowane Komisji Europejskiej to może to rzutować na legalność całego systemu wsparcia. Ujęcie w programie pomocowym nowych warunków wymaga jego renotyfikacji.
Sankcje za naruszenie zakazów i nakazów związanych ze zwalczaniem skutków pandemii zostały już przecież określone w przepisach. Dodatkowe karanie przedsiębiorców obowiązkiem zwrotu wsparcia, którego przecież potrzebują, pogłębi jedynie trudną sytuację przedsiębiorstw.
Trzy słowa na koniec
Zalew środków pomocowych mających na celu zapewnienie przetrwania przedsiębiorców powoduje też, że jak w soczewce wychodzą błędy związane z funkcjonowaniem wsparcia publicznego w Polsce.
Wśród takich błędów można spokojnie wyróżnić:
- nieostre kryteria pomocy (np. Fundusz Wsparcia Kultury),
- czasami wręcz zupełnie nieadekwatne sankcje do popełnionych deliktów (słynny w ostatnich dniach zabór dotacji za nieprzestrzeganie covidowych zakazów),
- nieumiejętność przestawienia się na odbiurokratyzowane formy wsparcia (np. wsparcie z WARP, które zostało rozdane w ciągu milisekund),
- brak wprost wskazanych procedur odwoławczych,
- daleko idąca dowolność granicząca z widzimisię instytucji przy udzielaniu i zabieraniu wsparcia (np. odmowa wsparcia ze względu na figurowanie na czarnej liście CBA czy KAS)
Wszystkie te wady wsparcia w trakcie pandemii stały się doskonale widoczne. Tych wszystkich patologii systemów wsparcia publicznego dałoby się uniknąć, gdyby kontrola jego przyznawania realizowana również do tej pory przez sądy była w pełni krytyczna i nie sprowadzała się do tolerowania ewidentnych braków legislacyjnych. Obecna deflacja przepisów jest pochodną wieloletniej tolerancji – w dużej mierze przez sądy administracyjne – oczywistych błędów lub zaniechań ustawodawczych, które przez wiele lat się nawarstwiały. Takie sytuacje jak np. niepełne wdrożenie wyroku TK P 1/11 sprzed prawie 10 lat i tolerowanie tego faktu przez ten sam okres przez sądy administracyjne doprowadziły nas do tego co mamy obecnie. Systemowe błędy, których jest pełno zarówno w pomocy covidowej, ale też w funduszach UE powinny być za każdym razem przez sądy piętnowane a nie przepuszczane pod płaszczykiem “wykładni systemowej” tak jak np. ma to miejsce w przypadku wyczerpania alokacji czy naruszenia “innych obowiązujących procedur”. Prawo nigdy nie będzie lepsze, jeżeli sądy będą tolerować ewidentne błędy czy zaniechania ustawodawcze w imię utrzymania “systemu wsparcia”. Tutaj widzę jedną z głównych przyczyn obecnego stanu wadliwości programów wsparcia.
W przestrzeni publicznej pojawiają się już informacje o wyrokach, w których sądy coraz częściej zajmują zdecydowane stanowisko w przedmiocie ewidentnych błędów legislacyjnych. Oby to odważne orzecznictwo wyłamujące się z dotychczasowego konformizmu nie wynikało jedynie z potrzeby chwili a znalazło wyraz w stałej już tendencji. To sądowa kontrola konsekwentnie piętnująca wady systemowe powinna eliminować z obiegu wady systemów wsparcia, o których pisałem powyżej.
O autorze
Zadaj pytanie autorowi KRZYSZTOF BRYSIEWICZ Partner zarządzający/ Radca prawnyKontakt dla mediów
