O tym jak NCBR konkursy zawieszał, czyli kto daje i zabiera ten się w piekle poniewiera

Jak do tego doszło i skąd takie konsekwencje?

Otóż, projekty składane w ramach konkursu Szybka Ścieżka miały być zrealizowane do końca 2023 r. z uwagi na nieprzekraczalny termin kwalifikowalności wydatków wyznaczony na 31 grudnia 2023 r. Każdy z projektów składanych w końcówce ubiegłego roku zakładał w związku z tym już od początku napięty harmonogram.

Pod koniec 2022 r. NCBR rozstrzygnął konkurs, w którym wybrano ponad 100 projektów, które miały otrzymać ponad 800 mln zł dofinansowania. Lista wybranych projektów dostępna tu.

Jednocześnie po rozstrzygnięciu konkursu wnioskodawcy, którzy otrzymali pozytywną ocenę zaczęli otrzymywać zaproszenia do podpisania umów o dofinansowanie, na podstawie których miało dojść do wypłaty środków. Część z nich zresztą takie umowy podpisała. W ubiegłym tygodniu przedsiębiorcy otrzymali z NCBR następującą wiadomość:

O ile wątpliwości związane ze złożeniem wniosków przez dwóch wnioskodawców powiązanych osobowo z osobami pełniącymi istotne funkcje w NCBR są rzeczywiście poważne, o tyle moim zdaniem za skandaliczne i nie mieszczące się w kanonach dobrego administrowania uznać należy kolejne działanie polegające na “zawieszeniu” podpisywania umów z pozostałymi przedsiębiorcami. Stosowanie w takiej sytuacji odpowiedzialności zbiorowej nie ma podstaw.

Tym bardziej, że trudno – oceniając sprawę rozsądnie – racjonalnie przyjąć, że w konkursie, w którym udział wzięło kilkuset przedsiębiorców, wszyscy, którzy otrzymali dotację byli krewnymi i znajomymi królika i otrzymali pozytywne oceny przez jego ustawienie.

Ta decyzja nie ma żadnego uzasadnienia, ani merytorycznego, ani prawnego. Co więcej trudno ją uznać za uzasadnioną także w kontekście ewentualnego zabezpieczenia interesu publicznego związanego z przekazywaniem środków publicznych. Dlaczego? Otóż interes publiczny w tego typu projektach można zabezpieczyć i z reguły robi się to w ten sposób – ustanawiając różnego rodzaju zabezpieczenia, takie jak weksle, poręczenia, hipoteki czy gwarancje.

Dlaczego uważam, że działanie polegające na “zawieszeniu” podpisywania umów jest bezprawne? Z prostej przyczyny – takiej instytucji nie przewiduje ustawa wdrożeniowa (czyli ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020). Pomimo próby rozmywania odpowiedzialności instytucji za podpisanie umowy, w sytuacji, gdy dany projekt jest rekomendowany do dofinansowania po konkursie, o której pisałem we wpisie Fawelizacja prawa – czyli o “nowej – starej” ustawie wdrożeniowej, po pozytywnym rozstrzygnięciu konkursu instytucja ma obowiązek podpisać umowę z danym beneficjentem.

Co więcej, brak podpisania takiej umowy rodzi dla beneficjenta możliwość dochodzenia roszczeń od instytucji, w tym roszczenia o odszkodowanie. O tym coraz częściej wypowiadają się sądy. Jak zauważa Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 24 listopada 2020 r.:

wspomniane działanie pozwanego bez wątpienia uniemożliwiło zawarcie umowy o dofinansowanie z przyczyn, które leżały po jego stronie, a które nie dotyczyły powódki. Bezsporne jest, że powódka pomyślnie przeszła wszystkie etapy oceny wniosku. Po jej stronie doszło do powstania stanu zbliżonego do ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, którą należy rozumieć jako sytuację, gdy spełnione zostały wszystkie materialne przesłanki nabycia prawa, a brak jest jedynie czynności o charakterze formalnym (tu – zawarcia umowy o dofinansowanie), mimo, iż podmiot zmierzał do spełnienia tej przesłanki. Można z pełnym przekonaniem przyjąć, że gdyby nie sprzeczne z prawem działanie pozwanego, umowa o dofinansowanie zostałaby zawarta na warunkach określonych we wniosku, a powódka uzyskałaby niezbędne środki pochodzące z funduszy europejskich. Powyższy wniosek jest tym bardziej zasadny, że powódka znajdowała się na pierwszym miejscu listy rezerwowej, a z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że uwolnione pod koniec programu środki były wystarczające do pokrycia wnioskowanego dofinansowania. Brak zawarcia tej umowy we właściwym czasie pozostawał więc w adekwatnym związku przyczynowym (art. 361 § 1 k.c.) ze szkodą poniesioną przez powódkę.

W tej konkretnej sprawie niedoszły beneficjent funduszy unijnych zrealizował projekt z własnych środków, co pozwoliło mu następnie odzyskać w ramach odszkodowania kwotę odpowiadającą wartości dotacji, którą miał dostać. Dyskusyjne jest czy można domagać się odszkodowania odpowiadającego równowartości dotacji w przypadku, gdy projektu nie uda się zrealizować ze środków własnych. Moim zdaniem i za takim podejściem można znaleźć wiele argumentów, niemniej jednak, gdy któryś z przedsiębiorców będzie chciał walczyć nie tylko o rekompensatę poniesionych wydatków (koszty pracowników, środków trwałych, zaangażowanych doradców), ale o nieuzyskaną dotację, to na pewno łatwiej będzie to robić z pozycji już wykonanego projektu.

Przedsiębiorcy objęci “domniemaniem oszustwa” nie powinni czekać na rozwój sytuacji. W ten sposób nigdy żaden problem nie został rozwiązany. Przede wszystkim trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie czy danego przedsiębiorcę w ogóle stać na to, aby poczekać do maja (a może nawet dłużej) ze startem projektu. Czy będzie w stanie tak ścisnąć harmonogram, żeby projekt dało się w ogóle zrobić w dużo krótszym czasie. Jeżeli już teraz przedsiębiorca nie widzi takiej możliwości, to trzeba wprost NCBR o tym poinformować. Podobnie zresztą w sytuacji, gdy już teraz występuje wysokie ryzyko, że taki projekt nie zostanie zrealizowany.

Co poza tym? Przedsiębiorcy powinni dokładnie przeliczyć koszty, które już ponieśli/ponoszą na realizowany projekt i podjąć istotną decyzję. Czy realizować projekt całkowicie siłami własnymi/przy pomocy kapitału z innych źródeł czy z realizacji projektu całkowicie zrezygnować.

Dalej możliwości są dwie – zależne od tego czy NCBR podpisze czy nie podpisze umowę i kiedy to zrobi.

W przypadku, gdy NCBR nie podpisze umów i i np. unieważni konkurs, przedsiębiorcy będą mogli dochodzić odszkodowania – jego wartość będzie uzależniona od tego czy skończyli projekt czy też nie – przy założeniu, że projekt będzie zrealizowany własnymi siłami/finansowaniem z innych źródeł to potencjalnie będzie można dochodzić odszkodowania obejmującego przyznaną dotację, w wariancie, w którym beneficjenci zrezygnują z projektu, odszkodowanie może objąć co najmniej kwotę wydatków poniesionych na przygotowanie projektu – doradcy/zatrudniony personel/zakupione pod projekt środki trwałe itp. (w tym drugim wariancie teoretycznie też jest możliwość dochodzenia utraconej dotacji, ale będzie to trudniejsze).

Jeżeli któryś z przedsiębiorców już np. stwierdza, że nie będzie w stanie realizować projektu z uwagi na zbyt krótki okres realizacji (inny niż ten, na który pierwotnie umawiał się z NCBR-em), to również będzie mógł takiego odszkodowania dochodzić – niezbędne będzie jednak dodatkowo wykazanie, że w tym skróconym okresie nie byłby w stanie fizycznie wykonać projektu.

Omawiany problem doskonale pokazuje jak wiele jeszcze do nadrobienia ma nasza administracja w kontaktach z obywatelami. Przyjmowanie zasady odpowiedzialności zbiorowej i traktowanie wszystkich przedsiębiorców na zasadzie domniemania winy jest prostą drogą donikąd. Środki unijne i inne środki publiczne nadal będą przepadać, a w konkursach nadal będą mnożyć się nieprawidłowości, jeżeli kultura administracyjna dalej będzie w ten sposób wyglądała.

Tymczasem administracja, żeby można było mówić o wysokiej kulturze administracyjnej, powinna traktować przedsiębiorcę jak klienta, a nie jak petenta.

Sposobem na usuwanie nieprawidłowości nie powinno być zawieszanie czy unieważnianie całych konkursów i karanie w ten sposób przedsiębiorców, którzy prawidłowo przygotowali swoje wnioski. Pisałem o tym zresztą szerzej we wpisie Oszustwo dotacyjne, czyli kto pilnować będzie strażników.

Gdyby zresztą to była właściwa droga to można podpowiedzieć nawet dalej idące rozwiązania – nie robienie żadnych konkursów w ogóle, wtedy żadnych nieprawidłowości nigdy nie będzie.

Obawy o niewłaściwe wydanie środków publicznych były, są i będą, ale ze względu na samą obawę państwo nie może wstrzymywać się od działania. Tym bardziej, że interes publiczny zawsze można zabezpieczyć – nawet w sposób dodatkowy. Już obecnie w projektach funkcjonują zabezpieczenia rzeczowe i osobowe, takie jak weksle, poręczenia, hipoteki, gwarancje itp. Obawy o niewłaściwe wydanie środków można w ten sposób łatwo rozwiać.